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ORGANIZACIN TERRITORIAL Y SERVICIOS LOCALES: EL NIVEL

PTIMO DE PRESTACIN

Concepcin Barrero Rodrguez

Catedrtica de Derecho Administrativo

Universidad de Sevilla

SUMARIO: I. CONSIDERACIONES INCIALES. II. LA MODIFICACIN

DEL MBITO TERRITORIAL DE PRESTACIN DE LOS SERVICIOS

MUNICIPALES BSICOS: UNA NECESIDAD DEMANDADA POR LA

REALIDAD. 1. Muchos Municipios con bajos niveles de poblacin. 2. Exigen

tambin los espacios metropolitanos una superacin del trmino municipal? III. LA

REORDENACIN DEL MBITO DE PRESTACIN DE LOS SERVICIOS

LOCALES EN LA LRSAL. IV. LA OPCIN DE LA LRSAL NO PASA POR

LA ALTERACIN DE TRMINOS MUNICIPALES. 1. El sustancial

mantenimiento por la Ley de 2013 del rgimen anterior. 2. Los nuevos requisitos

para la creacin de Municipios. 3. El fomento de la fusin municipal. V. LA

REORDENACIN DE LOS MBITOS TERRITORIALES DE

PRESTACIN DE LOS SERVICIOS LOCALES NO SE ARTICULA

TAMPOCO A TRAVS DE ENTIDADES LOCALES DE CARCTER

DISPOSITIVO. 1. Breve apunte sobre la realidad de la supramunicipalidad en

Espaa. La implantacin de las Mancomunidades de Municipios. 2. La apuesta de la

LRSAL por la reduccin de las entidades existentes. VI. LA PRESTACIN DE

LOS SERVICIOS LOCALES EN EL MBITO PROVINCIAL: LA OPCIN

FALLIDA DE LA LRSAL.1. La transformacin del papel de las diputaciones en

relacin con los servicios municipales. 2. La coordinacin atribuida a las

Diputaciones sobre los servicios de los Municipios de menos de 20.000 habitantes.

El nuevo artculo 26.2 de la LBRL. 3. Consideracin final Se ha producido

realmente una reforma en el mbito de prestacin de los servicios locales? VII. LA

REORDENACIN DEL MAPA DE PRESTACIN DE LOS SERVICIOS

LOCALES ES NECESARIA. ALGUNAS CLAVES PARA UNA POSIBLE REFORMA. 1. Las coordenadas para una reforma. 2. Algunos contenidos posibles

de la reforma.

I. CONSIDERACIONES INCIALES

Mucho se ha debatido ya sobre las repercusiones de la crisis econmica en el

mbito de las Administraciones Pblicas y en el del propio Derecho que las regula. En

los ltimos aos se han publicado numerosas obras que con ttulos como El derecho de

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la crisis: nuevas reglas de juego1 o El Derecho de la Administracin sostenible:

Condicionantes europeos y reformas legales2 vienen, desde una u otra perspectiva, a

exponer los cambios propiciados por la denominada legislacin de crisis en nuestras

instituciones. Son tambin muchas, de otra parte, las obras que con denominaciones

como Reforma y retos de la Administracin local3, Crisis econmica y reforma del

rgimen local4 o La nueva organizacin local. Nuevos modelos5 nos han ido

alertando sobre la necesidad de una reflexin en torno nuestra planta local.

Los cambios provocados por este ordenamiento son muchos y se proyectan

sobre mbitos muy diversos. Entre ellos ocupan un lugar destacado, sin duda, los

relacionados con la delimitacin y contenido de los servicios pblicos y la modificacin

de las estructuras administrativas. Ya el Programa Nacional de Reformas de 2012 que

el Gobierno de Espaa remite a la Unin europea en abril de ese ao, presta especial

atencin a la modernizacin y racionalizacin de las Administraciones Pblicas6.

Ahora bien, estamos ante reformas que, con mayor o menor intensidad, afectan a todos

los Estados de la Europa comunitaria pues no vienen, en la generalidad de los casos,

sino a cumplir con decisiones adoptadas en el seno de la propia Unin. As, y en Italia,

se han ido sucediendo distintas normas encaminadas, al igual que ha ocurrido en nuestro

pas, a cumplir, entre otros, con los objetivos de dficit pblico impuestos por la Unin

europea y que han tenido una repercusin clara en los servicios locales. Entre ellas

destacan, en lo que aqu interesa, la Ley 122 de 30 de julio de 2010, que impone a

muchos municipios la obligacin de ejercer buena parte de sus funciones de forma

mancomunada dentro de los mbitos territoriales establecidos, de acuerdo con los

Ayuntamientos, por las regiones; la Ley 56 de 7 de abril de 2014 que introduce

reformas importantes en la provincia y crea diferentes ciudades metropolitanas7; y la

1 A. GONZLEZ SANFIEL (Dir), Atelier, Barcelona, 2013. 2 R. RIVERO ORTEGA (Dir.) y J.J. RASTROLLO SUREZ (Coor), Ratio Legis-Ayuntamiento de

Palencia, Salamanca, 2015. 3 R. PARADA VZQUEZ y J.A FUENTETAJA PASTOS (Dirs), Marcial Pons, Madrid, 2007. 4 L. COSCULLUELA MONTANER Y L. MEDINA ALCOZ (Dirs), M. HERNANDO RYDINGS

(Coor), Civitas- Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2012. 5 J.M, GIMENO FELI (Coor.), Civitas-Thomson Reuters, Cizur Menor, 2011. 6 Vase Apartado III. 2 del Programa bajo la rubrica: Modernizacin de las Administraciones Pblicas y

de los servicios pblicos. 7 Sobre el alcance de estas reformas pueden verse los distintos trabajos publicados en la obra colectiva

coordinada por M. ALMEIDA CERRERA, C. TUBERTINI y P. COSTA GONCALVES, La

racionalizacin de la organizacin administrativa local: Las experiencias espaola, italiana y

portuguesa (Civitas-Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2015).

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Ley 124 de 7 de agosto de 2015 que delega en el Gobierno la aprobacin de varias

disposiciones in materia di riorganizzazione delle amministrazione pubbliche. Junto a

otras medidas, que recuerdan mucho, por cierto, a las adoptadas en Espaa en mbitos

como el funcionamiento electrnico de las Administraciones Pblicas, la transparencia

pblica o la simplificacin del procedimiento administrativo, el artculo 19.1 de esta

Ley contiene diversas normas en relacin con los servizi pubblici locali di interesse

economico generale, entre las que cabe mencionar las relativas a los criterios per

lorganizzazione territoriale ottimale dei servizi pubblici locali di rilivenza economica.

En cumplimiento de sus mandatos, en enero de 2016, el consejo de ministros aprob

doce Decretos legislativos; entre ellos, el relativo a los servizi pubblici locali di

interesse economico generale que incluye en su artculo 4.1 la necesidad de aplicar

tarifas ajustadas a su coste estndar y en el 13 regula los ambiti territoriali ottimali

para su prestacin. Los servicios pblicos locales de inters econmico, sin perjuicio de

lo especficamente dispuesto para el de transporte, han de ser prestados en reas

ptimas y homogneas identificadas por las regiones y las provincias autnomas de

Trento y Bolzano. Unas reas que, en ningn caso, podrn ser inferiores a la provincia,

cuyos rganos de gobierno sern adems los competentes para su gestin, a menos que

coincidan con el territorio de una ciudad metropolitana, en cuyo caso sern los rganos

propios de sta los que la asuman.

Frmulas de cooperacin intermunicipal, coste estndar del servicio, mbito

territorial ptimo para su prestacin o gestin por las provincias de los servicios

locales son opciones del legislador en el pas vecino que a nosotros nos sitan ante el

debate planteado con ocasin de la elaboracin y promulgacin de la Ley 27/2013, de

Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin local (LRSAL). Medidas que, en

ltimo trmino, invitan en Italia, al igual que en Espaa, a pensar sobre la escala

territorial adecuada y la entidad ms idnea para la satisfaccin de los servicios locales,

a reflexionar, en definitiva, sobre la institucionalizacin administrativa del territorio,

sobre la planta local. Ahora bien, como nos recordaba T. FONT en sus conclusiones de

los debates del VIII Congreso de la Asociacin espaola de Profesores de Derecho

En relacin con la provincia, puede verse igualmente el estudio de L. VANDELLI,

Lesperienza dellorganizzazione in Italia (J.M. GIMENO FELI, Coor., Organizacin local. Nuevos

modelos, op. cit., pg. 19-30) o el de D. BORGONOVO RE (Italia: la reforma del sistema provincial,

L. COSCULLUELA MONTANER Y L. MEDINA ALCOZ (Dirs), M. HERNANDO RYDINGS (Coor),

Crisis econmica y reforma del rgimen local, op. cit., pgs. 393-414).

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Administrativo celebrado en Alicante en febrero de 2013, en pleno proceso pues de

elaboracin de la LRSAL, el problema de la planta local en Espaa no es nuevo, est

planteado desde hace 200 aos, desde el mismo inicio del rgimen constitucional8. Es

cierto, sin embargo, que el debate, aunque con pocos elementos nuevos en el discurso9,

se ha intensificado en los ltimos tiempos. Si los ponentes de aquel encuentro: la

Profesora Carbonell Porras y el Profesor Almeida Cerrada centraban su atencin en las

novedades que, en aquel momento, aportaba el todava Anteproyecto de LRSAL, nos

advertan sobre la posible inconstitucionalidad de algunas de sus propuestas, y nos

ofrecan alternativas para la consecucin de ese objetivo de ahorro que inspiraba todo el

texto10; a nosotros nos corresponde ahora dejar constancia de lo sucedido en el tiempo

transcurrido, lo que nos permitir comprobar como las iniciales propuestas de

reordenacin de la Administracin local con el objetivo, entre otros, de superar el

trmino municipal como mbito propio para la prestacin de los distintos servicios

locales, van a quedar totalmente desdibujadas a consecuencia de las modificaciones que

se introducen durante la elaboracin de la Ley. Adems, y tras su aprobacin, va