la corrupcion administrativa

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Libro sobre la corrupción administrativa.

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La corrupcinadministrativa enMxicoJ osJ uanSnchez GonzlezInstituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.La corrupcin administrativa en MxicoJ os J uanSnchez GonzlezInstituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.Av. Miguel Hidalgo Pte.Nm. 503 Col. La Merced,Toluca, Mxico C.P. 50080Tels. 01 (722) 213 46 72, 213 46 73 y 213 46 74.Fax 214 07 83www.iapem.org.mx [email protected]: 1a. EdicinToluca, Mxico, enero de 2012Diseo Editorial y Portada: Hctor F. Corts MercadoImpreso en MxicoEl conLenIdo de esLe lIbro es responsabIlIdad del auLor y no reBeja necesarIamenLe el punLo de vista del IAPEM.COMIT EDITORIALGuillermina Baena PazPRESIDENTERodolfo J imnez GuzmnJ ulin Salazar MedinaVocalesCarlos ArrIaa jordanRoberto Moreno EspinosaINSTITUTO DE ADMINISTRACIN PBLICA DEL ESTADO DE MXICO, A.C.Mauricio Valds RodrguezPRESIDENTEEduardo Gasca PliegoVICEPRESIDENTENelson Arteaga BotelloMara Elena Barrera TapiaGilberto Corts BastidaMiguel ngel Cortez AlarcnAlfredo del Mazo MazaEriko Flores PrezErnesto Nemer lvarezRoberto Padilla DomnguezErancIsco J. FanLoja BalInasJos Alejandro Varas CasLroCONSEJ EROSRomn Lpez FloresSECRETARIO EJ ECUTIVOJ os Luis Palacios ArzateInvestigacinConstanza Mrquez AguilarCapacitacin y Desarrollo ProfesionalCelia Martnez PaulnTecnologas de la InformacinAdriana E. Bazn TrousselleConsultoraRaiza Dayar MoraComunicacin Social y EditorialRoberto A. Rodrguez ReyesAdministracin y FinanzasCOORDINADORESLa corrupcin administrativa en Mxico9PresentacinPor RicardoUvalleBerronesEl tema de la corrupcin no es una moda, sino preocupacin constan-te, dado que es un mal pblico que, por su impacto negativo, lastima a la sociedad, los ciudadanos, el mercado y el Estado, entendidos como mbitos de cooperacin que caracterizan a la vida moderna como un sistema de instituciones que dan cauce a diversas polticas pblicas. Es un tema de alcance mundial que preocupa abanqueros, corpora-ciones, comerciantes, polticos, administradores del Estado, empresa-rios, instituciones acadmicas, industriales, despachos profesionales, jueces,leIsladores,medIosdecomunIcacInyadIIerenLessecLores de opinin que tienen presencia en el espacio pblico, dado que su co-berLura no slo se ubIca en la esIera del mundo oBcIal, sIno LambIn en los diversos estilos de vida del ncleo de lo privado. EsunLemacomplejo,quenoLIeneunasolapLIcadeanalIsIs y valoracin, sino que reclama un enfoque de multicausalidad para su mejor comprensIn, dIscusIn y arumenLacIn. La corrupcIn La sido y es un factor corrosivo que debilita el sentido de lo pblico, de-bilita la institucionalidad democrtica y lesiona la convivencia social, poltica y econmica al favorecer un ambiente de inequidad entre los habitantes de la sociedad civil. Su efecto pernicioso implica que los miembros de la sociedad civil son afectados por las prcticas que da-an el prestigio de las instituciones. Esto implica que la credibilidad y leILImIdad de un orden jurIdIco y polILIco LIene que susLenLarse en la certidumbre, la transparencia y la rendicin de cuentas para evitar el ejercIcIo paLrImonIal del poder. 10Pr esentaci nUn orden jurIdIco y polILIco sano, ImplIca que la lealIdad LIene que ser la constante ms evidente del diario vivir. Implica que hay autoridad y decisin para orientar la vida colectiva con apego a la normativa vigente, con lo cual se evita que la corrupcin brote como un mal InevILable. La eBcacIa de un orden jurIdIco y polILIco consIsLe en que con sus reglas preventivas es factible evitar la reproduccin de la corrupcin, ya que sta encarece los costos de la vida asociada al estimular la ilegalidad, el cohecho, la cleptocracia, la impunidad, la arbILrarIedad y el InBuyenLIsmo. CuandopredomIna mas la accIn co-rrecLIva por parLe de la auLorIdad publIca, sInIBca que la prevIsIn a cargo de las instituciones para evitar daos colectivos no es efectiva. En el caso de la corrupcin, es fundamental el diseo de incentivos positivos y negativos para evitar su proliferacin. De ah la importancia de que los marcos institucionales sean id-neos para autorizar y prohibir las conductas individuales, as como las accIones colecLIvas. La clarIdad de las relas del jueo que son las InsLILucIones, es la que deLermIna la eBcacIa de la auLorIdad, a Bn de diluir las prcticas que son dainas a la vida privada y pblica. Si bien la corrupcin es una prctica social, tiene su origen en prcticas de la vida privada, en la adopcin de valores culturales y en la visin que se tiene del mundo. En lo pblico son visibles los valores y prcticas de la vida privada porque se integra por espacios abiertos, interactivos y conductas evidentes. Por tanto, es impreciso que la corrupcin sea slo un asunto de los gobiernos, dado que se alimenta tambin por vicios que tienen su origen en la esfera de lo privado. De ah que los marcos institucio-nales tengan que ser efectivos para sancionar y penalizar las prc-ticas de corrupcin, evitando que la reproduccin de sta favorezca losambIenLesdeImpunIdad,desIualdadydesalIenLoquealejana los gobernados de las autoridades constituidas hasta formar zonas de desinters por los asuntos pblicos. La vida moderna necesita de marcosInsLILucIonalesqueademasdeeBcaces,conLrIbuyanacons-LruIrconBanzaenlosmercados,losInversIonIsLasyloscIudadanos sobrelabasedelacerLIdumbrejurIdIca.DeaLIquelalealIdadyla 11Pr esentaci ncertidumbre sean el binomio que, en la modalidad de antdoto, desesti-mulen las prcticas de corrupcin que consumen los recursos escasos de la vIda asocIada, al desLInarse, por ejemplo, a la culLura y accIones del patrimonialismo. Ninguna economa de mercado se desarrolla si no estn vigentes los principios de legalidad y certidumbre que corresponden a la visin del constitucionalismo moderno. Por la legalidades importante des-tacar que en la visin del Estado de Derecho, hay autoridades, proce-dimientos, tiempos y mbitos de competencia que se encargan tanto de la elaboracin como de la implementacin de las normas y que los responsables proceden en razn de ese marco de valores y reglas. La cerLIdumbrealudealaconBanzaporparLedelosobernadosdeco-nocer con anticipacin las normas a cumplir en nombre del inters pblico por parte de la autoridad, con nfasis en que su actuacin es previsible con apego a las normas formales y pblicas, lo cual impli-ca que no hay oportunidad para que la discrecionalidad reemplace al espritu y contenido de las normas vigentes, sino que el cumplimiento desLasnoadmILevarIanLesosILuacIonesdevenLajaparaunosen detrimento de los dems. CuandolalealIdadylacerLIdumbresonprocesoseBcaces,se frenan las tentativas de corrupcin, las cuales se alientan cuando las auLorIdadesconsLILuIdasasumenjunLoconalunosruposymIem-bros de la sociedad, conductas que provocan ms suspicacias que con-Banza.EnlamedIdaquelosmarcosInsLILucIonalessedeBnenmas por su carcter preventivo, se genera una atmsfera que favorece la credibilidad en los valores y conductas de la vida pblica, ms cuan-do se asocia a los esquemas de la vida democrtica, entendida como un sistema de incentivos que permiten asegurar la regulacin de la competencia, la innovacin y el desarrollo de las capacidades en la sociedad civil. La conBanza de los obernados en las InsLILucIones vIenLes se asocia en buena medida con la disminucin de la corrupcin. Cuando sta es notoria, el desnimo de los ciudadanos va en aumento desde el momento en que la tarea imparcial de la autoridad no se cumple para 12Pr esentaci ndesvenLaja de la convIvencIa republIcana. En la vIsIn del obIerno de lo pblico -libertades civiles y polticas vigentes, autoridades electas, renovacin del poder, vigilancia sobre el desempeo de las autorida-des,apeoalalealIdad,ejercIcIoacredILadodelaresponsabIlIdad, clarIdad de los cosLos y beneBcIos comparLIdos- los valores de la Im-parcialidad y la responsabilidad son fundamentales para dar cauce a las expectativas de la poblacin, sobre todo, en la certeza de que las reglas vigentes se han de cumplir con sentido positivo y escrito, no atendiendo a criterios informales ni a los arreglos que daan la vigencia de los valores pblicos. Cuando la formalidad de las reglas generales y universales se re-laja, Lay rIeso de que el orden consLILuIdo se quebranLe, dado que no esLa dIseado para sILuacIones excepcIonales, sIno para que la ejecu-cIn de las normas no slo sea Impersonal, sIno especIBca y deLallada. Tanto la sociedad civil como la economa de mercado necesitan que el EsLado aranLIce conBanza y cerLIdumbre para evILar que la corrup-cin se convierta en una salida falsa que soluciona los problemas colecLIvos. El Ireno a la corrupcIn LIene que Lacerse con eBcacIa para evILar que se reproduzca como la cabeza de la LIdra. ALajarla, Irenarla y sancionarla corresponde a una visin del Estado de Derecho y en esa medida el desarrollo de las capacidades individuales y colectivas LIenemejorpIsoparaaumenLarlaproducLIvIdadquenecesILanlos sistemas sociales y econmicos. Un aspecto central de las polticas pblicas orientadas a desac-tivar la corrupcin consiste en que los derechos de propiedad sean aranLIzadosconauLorIdadesImparcIales,LrIbunalesconBables,re-gistros de la propiedad que sean actualizados, serios y seguros. Sin esLos aLrIbuLos, no Labra conBanza en los InversIonIsLas nI en la con-dicin de vida de los propietarios de los diversos grupos de la sociedad civil. Un escenario en el cual los derechos de propiedad estn en riesgo ante las prcticas de la corrupcin, se convierte en terreno propicio para dar paso a la economa de casino. sta implica que las reglas del jueo se modIBcan a cada momenLo en razn de la oIerLa y la deman-da de las apuestas, pero en el caso de los derechos de propiedad, la 13Pr esentaci ncerLezajurIdIcaeInsLILucIonalnodebeserobjeLodeLransaccIones ocasionales, sino del intercambio que se regula de manera ordinaria y continua. For eso las economIas publIcas LIenen como eje de su mejor ren-dImIenLo la cerLeza jurIdIca, la InIormacIn sImLrIca, las dIsmInucIn de los costos de transaccin, la vigencia de los contratos y la existencia de auLorIdades conBables para realIzar medIanLe LrIbunales, normas, procedimientos,incentivospositivosysancioneslaregulacinque acompaa al intercambio mercantil. Sin duda, el poder pblico tiene el desafo de crear condiciones favorables para el desarrollo de la ini-cIaLIva IndIvIdual, las capacIdades colecLIvas y el mejor desempeo de las economas pblicas. Los instrumentos -cdigos, estatutos, linea-mientos, leyes, reglamentos- tienen que aplicarse con imparcialidad para enerar un ambIenLe de conBanza y cerLeza que envIe seales de conBanza a Lodos los publIcos de la socIedad cIvIl. Cuando la autoridad acta conforme a la legalidad moderna y la conciencia de los valores del buen gobierno, las prcticas de co-rrupcInnoBorecendemanerasIsLemaLIzada.EsoIndIcaqueLay alLernaLIvas para dIsmInuIrla con eBcacIa y, sobre Lodo, que exIsLe la decisin de combatirla en todos los frentes. Le corresponde al Estado, a travs de la Administracin pblica, realizar una vigilancia efectiva para que la legislacin vigente en materia de corrupcin sea aplicada de manera continua. No es casual que instituciones como el Banco Mundial y la Orga-nizacin para el Desarrollo Econmico (OCDE), emprendan campaas y adopten programas para diluir las prcticas de la corrupcin admi-nistrativa. La existencia de prcticas anticorrupcin es fundamental enLenderlascomounconjunLodeesLraLeIasqueseorIenLanaIre-nar y sancionar las conductas inmorales que provocan dao a la vida productiva de las empresas, as como la prestacin de los servicios pblicos a cargo de los gobiernos. Un mal conLemporaneo de la socIedad y las oBcInas de obIerno, es sin duda, la corrupcin administrativa, dado que impacta negati-vamente el comportamiento de los sistemas productivos y sociales, 14Pr esentaci nal generar incertidumbre y descrdito en la vida privada, pblica y social. Por ello, las polticas pblicas de combate a la corrupcin ad-mInIsLraLIva LIene que ser cada vez mas eBcaces, a Bn de doLar a los Estados y las Administraciones pblicas de territorios de credibilidad y certidumbre.IICon base en lo expuesto, es muy satisfactorio hacer la presentacin dellibroLaCorrupcinAdministrativaenMxico,elaboradoporelDoctor J osJ uanSnchezGonzlez,acadmicoserio,productivoytenaz que ha generado productos muy diversos en el campo de la investiga-cin. Una vez ms aporta ideas y planteamientos interesantes sobre un problema que tiene dimensin cultural, econmica, tica, pblica, poltica y social que se relaciona con la corrupcin, entendida como un mal pblico y corrosivo que propicia el desperdicio de los recursos de Estado, la sociedad y mercado, aumentando la irritacin de los ciuda-danos con el gobierno y el desprestigio a las instituciones encargadas del orden jurIdIco y polILIco. En esta ocasin, Snchez Gonzlez expone un tema con ngulo multifactico, en el cual no hay explicaciones lineales, posturas con-cluyenLes, nI debe ser objeLo de exLrapolacIn, sIno que es necesarIo realIzar analIsIs cuIdadosos y documenLados que permILan IdenLIBcar los actores, las causas, las estructuras, los procesos y sistemas de ges-tin que concurren en las prcticas de la corrupcin administrativa. Es un acierto del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico haber decidido publicar la obra de Snchez Gonzlez. Con toda seguridad, el libro contribuye al anlisis y debate de un tema que tiene ngulos diversos y que despierta el inters por conocer qu ha pasado con el combate a la corrupcin administrativa, que en ningn momento est desvinculada de la corrupcin poltica.Como bien lo explica Snchez Gonzlez, La corrupcin desde siempre ha acompaado a los actos de gobierno, al mercado y la vida 15Pr esentaci nsocial. De all que no sea extrao que se conozca la prctica de la co-rrupcin como una de las actividades ms antiguas del mundo. Pero en este mundo cada vez ms globalizado, en el que personas, empre-sas, instituciones nacionales e internacionales o Estados interactan con creciente asiduidad, velocidad y en relaciones cada vez ms asi-mtricas, se crean ocasiones extraordinarias para los comportamien-tos parasitarios u oportunistas como nunca antes se haba producido (p. 4).Abunda el autor: La corrupcin ha sido un problema potencial. Evidentemente, no todos los sistemas polticos dan la misma impor-tancia a este asunto. Sin embargo, all donde una sociedad estableci por cuestin de principios una divisin entre poltica y mercado, don-de los intereses pblicos y privados se distinguieron unos de otros y donde la sociedad hizo retroceder los lmites del patrimonialismo, el clientelismo y el nepotismo, la corrupcin es considerada como pa-tolgica. La corrupcin es una manera de aceitar las ruedas de un sistema atascado (p. 49).En una revisin del panorama histrico y la perspectiva actual, Snchez Gonzlez analiza los impactos de la corrupcin administra-LIva con nIasIs en el caso de MxIco. EsLa vIsIn permILe IdenLIBcar con mtodo y evidencia autoral lo acontecido con este problema que hoy da sigue preocupando a las autoridades y a la sociedad civil. El Mxico moderno no ha conseguido eliminar la corrupcin como un mal pblico y por ello la importancia de que las estrategias de gobier-no sean cada vez ms efectivas para evitar el desprestigio del sistema poltico, la Administracin pblica y la burocracia gubernamental; en suma, del conjunLo de InsLILucIones que InLeran la oranIzacIn y el ejercIcIo del poder. Los daos que la corrupcIn provoca, conllevan a que la institucionalidad democrtica sea vulnerada tanto en su axiolo-Ia, LIca, jurIdIcIdad y IuncIonamIenLo. De esLe modo, la vIda publIca ingresa a zona de incertidumbre y turbulencia desde el momento en que la falta de racionalidad previsible a cumplir, aumenta los ruidos y cosLos que un paIs LIene para Lener InsLILucIones conBables y eBcaces. 16Pr esentaci nEl lIbro analIza el problema de la corrupcIn admInIsLraLIva bajo un criterio de periodizacin que tiene como punto de partida la Colo-nIa,laIndependencIa,laFeIorma,elImperIo,elForBrIaLo,elCaudI-llismo, y el Mxico contemporneo. Cada una de las etapas menciona-das registra formas de comportamiento que se enlazan unas con otras LasLaconIormarunaculLuraqueseInLerIorIzacomoaprendIzajey socializacin en el seno de la Administracin pblica. En consecuen-cia, la Administracin pblica no es slo racionalidad formal, sino un conjunLoderelacIonesInIormales-cosLumbres,LabILos,creencIas, ideologa y conductas- que son determinantes tanto en la concepcin como en el modo de realizar el quehacer administrativo y burocrtico.Como bien seala Alexis de Tocqueville en su libro El antiguo rgimen y la revolucin, las costumbres administrativas no se eli-minan, sino que transitan de una forma de gobierno a otra. Eso ha pasado con la corrupcin, es decir, no muere cuando se sustituyen los regmenes polticos y administrativos, sino que logra subsistir hasta conBurar redes de conducLa Inmoral que daan las esLrucLuras, los procesos y los resultados de la sociedad, la economa y las relaciones de intercambio. Cuandolascostumbresadministrativas-creencias,hbitos, inercias, prcticas, rutinas- son nocivas, se consume el excedente eco-nmico que producen las palancas de la sociedad que son el capital y el Lrabajo. Be dIlapIda asI, la rIqueza de un paIs al no deLener el despIl-farro de los recursos y el capital que se producen de manera colectiva. En la investigacin de Snchez Gonzlez hay testimonios de cmo la corrupcin tiene races seculares desde la conquista espaola hasta nuestros das y cmo a pesar de aplicar diversos instrumentos de go-bierno, contina siendo un problema pblico que reclama atencin y eBcacIa para su LraLamIenLo InsLILucIonal. Cuando la cultura poltica de un pas no tiene tradicin demo-crtica ni republicana que se arraiguen como modos devida para fortalecer el sentido de civitas y de ciudadana, el riesgo consiste en que la corrupcin no slo invada la vida de la Administracin pblica, sino de que prevalezcan en la sociedad las prcticas que la estimulan y que se hacen visibles en los diferentes espacios de la vida colectiva. 17Pr esentaci nEn un anlisis cuidadoso, Snchez Gonzlez documenta la po-ca, el contexto, los actores, los instrumentos de gobierno y los saldos conseuIdosenelcombaLealacorrupcIn.BeInBeredesuesLudIo, que se trata de un problema ancestral que se reproduce en razn de condIcIones especIBcas y que da cuenLa cmo la red de InsLILucIones administrativas tiene riesgo de que sea invadida hasta conformar una aLmsIera de desconBanza que amplIa la IncerLIdumbre en el queLa-cer de la vida productiva y social. Comobiensealaelautor,AmayorcrecimientodelEstado mexicano, mayores posibilidades de expansin de la corrupcin admi-nistrativa (p.70). Lo anterior se asocia con una premisa importante: La corrupcin sera un fenmeno propio de regmenes polticos no evolucionados, es decir, que cuanto mayor sea el grado de desarrollo o de modernizacin de una sociedad poltica, tanto menor habr de ser el grado de corrupcin. Posteriormente se revitaliza esta tesis: la corrupcInnoserIaunrasoespecIBcodelospaIsesendesarrollo, peroenellosexIsLIrIaunamayorprobabIlIdaddequeseprodujesen actos o actividades corruptas (p.58). Sinduda,lacorrupcinseenlazaconelgradodedesarrollo poltico que tienen las sociedades con base en su economa, cultura, procesos y polticas de gobierno. La evolucin de las sociedades es un asunLo de vILal ImporLancIa por ejemplo, para que los ambILos publI-co y privado sean diferentes pero conectados por polticas pblicas eBcIenLes. Que las pracLIcas paLrImonIales no dIlapIden el excedenLe que la socIedad produce con el concurso del capILal y el Lrabajo. Que el EsLado de DerecLo Lena vIencIa plena y conBable, a Bn de que la sociedad, las empresas y los ciudadanos visualicen la certeza de que la ImparcIalIdad de la ley es aranLIa en su ejecucIn. Por otra parte, en la visin del desarrollo poltico, la autoridad ha de garantizar la autonoma del Estado para recrear los valores e instituciones de la vida pblica. Cuando la autoridad es presionada y no consigue que el inters pblico sea efectivo, disminuye el sentido y cobertura del espacio pblico gubernamental y se abre la oportunidad para que los poderes y actores no gubernamentales presionen para 18Pr esentaci ninstaurar prcticas inmorales. Un Estado (Ayala,1999:88) sin sentido de lo pblico se convierte en una arena de poder y disputa, teniendo el riesgo de que sea secuestrado por los grupos que tienen como meta obLenervenLajasconladIsLrIbucIndesIualdelasrenLas.UnEsLa-do sIn senLIdo de lo publIco, es enLendIdo como un sILIo de venLajas y privilegios los cuales se multiplican en la medida que la corrupcin avanza de manera verLIcal y LorIzonLal en sus oBcInas admInIsLraLI-vas y burocrticas. Un Estado sin sentido de lo pblico, gobierna para camarillas, feudos y poderes fcticos, lastimando el valor del repu-blicanismo y de la democracia y se convierte en un riesgo para las libertades de las personas y los ciudadanos. Un Estado sin sentido de lopublIco,esLerrenoabonadoparaqueBorezcalacorrupcIncomo una plaga que ser difcil de erradicar, sobre todo, cuando se generan venLajas de unos a cosLa de las mayorIas de la socIedad cIvIl. En esa medida, la corrupcin se instala y tiene elementos que la favorecen desde el momento en que la debilidad de lo pblico es-tatal es correlativa al inters no estatal, que da vida a prcticas in-morales que son alentadas por actividades que tienden a romper la legalidad que corresponde al poder pblico. Inicia as, la debilidad del principio de autoridad y con ello, el deterioro de las instituciones que han de articular la administracin y gobernacin de la sociedad ci-vil. El quebranto de las tareas relacionadas con la administracin y gobernacin, fermenta un dbil espritu de lo pblico e implica que la corrupcin administrativa sea la causa que provoca el despresti-gio del orden establecido. La corrupcin administrativa es producto de ilegalidades, omisiones, imprecisiones, arreglos y, sobre todo, de fallas en el diseo de los marcos institucionales donde se gesta y desa-rrolla. EsLo ImplIca que la ejecucIn de las normas de derecLo publIco no tienen el ambiente idneo para que sean efectivas, ms cuando la volunLaddeLacerlascumplIr,esunconjunLodeclaroscuros,esde-cir, la combinacin de elementos de certeza formal, pero a la vez de LendencIas LacIa la dIscrecIonalIdad. Un orden jurIdIco y polILIco que tenga ms de claroscuro, fermenta ms la corrupcin administrativa.19Pr esentaci nCuando el orden vigente es motivo de desprestigio debido a la corrupcIn admInIsLraLIva, la vIda publIca es BucLuanLe y con ello la pertenencia a la comunidad tiende a debilitarse. En el caso de Mxi-co, el autor Snchez Gonzlez, demuestra que los numerosos instru-mentos aplicados para desalentar la corrupcin administrativa, son prueba de que ese objeLIvo no se La cumplIdo con plenILud. MIenLras los obIernos deBnan mas medIos para combaLIr la corrupcIn admI-nistrativa, implica que los riesgos de que rebrote son maysculos. Ha-cen falta movimientos sociales y pblicos desde la sociedad civil que conLrIbuyan a vIIlar mejor a la AdmInIsLracIn publIca para que no sea enLendIda como el cenLro mayor de la corrupcIn oBcIal. Unaadministracinsinvigilancia,controlesypenalizacin eBcaz,esmoLIvoparaalenLarconducLasIndeseables,asIcomola reproduccin de la cultura burocrtica que tiende a consumir los re-cursos pblicos de manera desordenada y con incentivos perversos queLIenenIncIdencIaenlaesLInBscalypresupuesLaldelEsLado. La degradacin de la Administracin pblica tiene que evitarse con medios legales y conciencia ciudadana. Si la corrupcin administrati-va LIende a crecer, sInIBca que la vIda publIca (Habermas, 2004:48), no tiene la garanta de que los procesos productivos y sociales sean lImpIosnIeBcIenLes,sILuacInqueconduceaqueeldesempeodel sistema econmico y social sea magro. Conviene recordar que la Administracin pblica es el gobier-nodelacomunidad,locualimplicaquesucomportamientotiene queapearseanormasdeLonradez,eBcacIayresponsabIlIdad.La vigencia plena de la tica de la responsabilidad (Weber, 1973:66) en la Administracin pblica y el servicio pblico, es condicin para des-activar las diversas formas de corrupcin como la empleomana, el soborno,laIneBcIencIa,losprIvIleIos,eldespIlIarro,lasprebendas y el centralismo organizacional que viola las reglas normativas, dado que LIende a conLrolar los esquemas de Lrabajo con crILerIos persona-les, no institucionales. En este sentido, el uso indebido de un servicio y autoridad pbli-cosen la IormulacIn de polILIcas, por ejemplo de leyes, podrIa verse 20Pr esentaci ncomo corrupcIn polILIca y en la ejecucIn de leyes como corrupcIn administrativa. Aunque no siempre es fcil distinguir la corrupcin poltica de la administrativa, puede decirse que los actores principa-les son, en la primera los polticos y, en la segunda, los burcratas (p. 29). De este modo, En el concepto estricto de corrupcin exista siempre como elemento de referencia moral una tica profesional, es decIr,quedeloqueseLraLabaesdequInesejercIandeLermInados puestos y profesiones incumplan los deberes derivados de ellos- deber posIcIonal- para obLener un beneBcIo prIvado IndebIdo, esencIalmenLe abusaban del poder que les reconoca funcionalmente para usarlo en beneBcIo propIo, dIrecLo o IndIrecLo" (p. 82). La corrupcin administrativa ampla la distancia entre los ciu-dadanos y las auLorIdades desde el momenLo en que la conBanza en la Administracin pblica disminuye. La distancia entre los ciudadanos y las autoridades del gobierno, ocasiona que la base de legitimidad de los sistemas polticos disminuya. En el caso de Mxico, como bien lo demuestra el autor Snchez Gonzlez, la Administracin pblica ha sIdoIdenLIBcadadesdelasocIedadcIvIlcomouncenLrodecorrup-cin en los diferentes periodos de la vida nacional. Ha sido sealada incluso, como forma del malestar de la sociedad con los gobernados cuandoalunoscasosderesonancIapolILIca,derIvanenelmanejo inapropiado de los recursos pblicos. Ha sido incluso sealada como parte del aparato del Estado en el sentido ms negativo y con ello es entendida como una institucin que est al servicio de los polticos con orientacin de botn y de burocratismo, mismos que tienden a la obLencIndebeneBcIosBncadosenelcalculodevenLajasqueconsI-guen las camarillas administrativas. Se plantea de esta manera, que la poltica con sus prisas, golpeteos y arreglos contamina el quehacer administrativo, pero que tambin ste, cuando falla la legislacin que lo rige, es motivo para que desde el interior del aparato del gobierno se alienten las prcticas de corrupcin en la Administracin pblica. Enlamedidaquenohubocompetenciapoltica,laluchapor elpodersedesarrollenlosmbitosdirectivosyoperativosdela Administracin pblica, as como en el uso indebido de los recursos 21Pr esentaci npublIcos,debIdoalosbeneBcIosparLIdIsLasquecaracLerIzabanla administracin de los programas pblicos. Este hecho aconteci en el Mxico posrevolucionario, sobre todo, cuando el control partidista hegemnico inhiba la lucha por el poder en trminos de competencia ms equilibrada y se orientaba ms a debilitar a las oposiciones para dIsmInuIrlas como cenLros de poder, no para deBnIr las polILIcas pu-blIcas que mas necesILa esLe paIs, con objeLo de superar la pobreza y la exclusin social. El Mxico bronco no ha desaparecido del todo en la sociedad mexicana; subsiste en los lugares donde la cultura poltica democrti-ca no se ha gestado o bien no es asimilada como la suma de valores y prcticas que tienden a la publicidad del poder y con ello la vigilancia sobrelasoBcInasadmInIsLraLIvaspuedesermaseIecLIva.ElMxI-co"bronco"noesajenoalacorrupcInadmInIsLraLIva.EsLodoun sistema de cultura poltica que favorece ms la informalidad de los asuntos pblicos y la gestin de las polticas pblicas, lo cual alberga la impunidad, la ilegalidad, la opacidad y la falta de responsabilidad en el ejercIcIo de los caros publIcos. La corrupcIn admInIsLraLIva no es una varIable IndependIenLe, sIno sujeLa a los valores de la vIda polILIca que favorece la vigencia de intereses sectoriales, sobre la importancia de los intereses pblicos. Su efecto nocivo se extiende a las activida-des productivas y de servicio, ocasionando la distribucin desigual de cosLos y beneBcIos, LasLa Iormar una red de complIcIdades que InLIbe la creatividad empresarial, as como la inventiva de diversos pblicos de la sociedad civil que tienen inters en el desarrollo productivo del pas. La corrupcin administrativa encarece los costos de transaccin desde el momenLo en que los LramILes y servIcIos a caro de las oBcI-nas burocrticas son dilatados, triangulados y onerosos. CuandolaAdministracinpblicageneracostos-lentitud, omisin,dilacin,interrupcin,sobreregulacin-adicionalesalos diversos pblicos de la sociedad civil, incumple sus tareas sociales, deteriora el sentido de lo pblico y favorece una atmsfera en la cual la corrupcin de sus procesos y prcticas la desprestigian como el go-bierno de la comunidad. Si la administracin de la sociedad moderna 22Pr esentaci ntiende a la corrupcin de su quehacer, no hay garanta para que tanto la vIda IndIvIdual y la comunILarIa puedan desarrollarse con eBcacIa. Entre la administracin de la sociedad y el desempeo de la economa hay elementos de correlacin, lo que implica daos cuantiosos desde el momento en que la corrupcin devora y dilapida los recursos de la sociedad.EsLa sILuacIn deBne ambIenLes de IrrILacIn cIvIl y polILIca en la sociedad, dado que el encarecimiento de los servicios administrativos daa a quien demanda a la Administracin pblica algn bien o ser-vicio. La corrupcin administrativa es parte de los sistemas polticos quenoLanalcanzadounradosInIBcaLIvodeldesarrolloInsLILu-cIonalenLrmInosdecombInarlealIdad,eBcacIa,responsabIlIdad, cultura de servicio pblico, as como de incentivos y sanciones que Irenen los eIecLos nocIvos de enerar desvenLajas colecLIvas. De nada sirven grandes planes polticos si los medios adminis-LraLIvos no esLan a la alLura de los objeLIvos y meLas de las polILIcas publIcas para Lacerlas cumplIr con probIdad y eBcacIa. De nada sIrven medIos admInIsLraLIvos eBcIenLes, asI como una capacIdad de esLIn funcional, si los planes polticos son fruto de arreglos entre clanes y camarIllas burocraLIcas que LIenen como propsILo maxImIzar beneB-cios no con sentido pblico, sino concntricos. LaAdministracinpblicaconsentidorepublicanoevitaque la corrupcIn se InsLale en sus oBcInas y de manera reular vIIla y supervisa que tanto los mandos directivos como los cuadros de opera-cin, no incurran en prcticas antipblicas que son el fermento de la corrupcin. La Administracin pblica tiene que realizar su quehacer institucional con apego a la legalidad, cumpliendo las normas de inte-rs general, preservar los valores de la vida comunitaria y recrear los vnculos de solidaridad, participacin y representacin a la lo largo y ancho de la sociedad civil. La tarea de la Administracin pblica es relevante, debido que tiene a su cargo la atencin y solucin de las demandas colectivas. En ese sentido, su alcance comunitario exige que tenga en su arbitrio la gestin recta y honorable de los asuntos co-lecLIvos, a Bn de que la InmoralIdad no se InsLale en su seno, envIando 23Pr esentaci nseales desfavorables a los ciudadanos y organismos de la sociedad civil. El riesgo de la corrupcin administrativa es que favorece el sis-tema de camarillas burocrticas, no la existencia de servidores pro-fesionales y responsables, dado que hay ms inters en obtener los beneBcIosdelpoder,noenservIrconsenLIdopublIcoalosdIversos pblicos de la sociedad civil. Es, adems, caldo de cultivo para fomen-Lar las relacIones de clIenLelIsmo polILIco, con lo cual se Lejen los com-promisos entre algunos sectores de la burocracia gubernamental y los rupos IavorecIdos de la socIedad que perjudIcan con sus pracLIcas no pblicas, a la economa, porque implica que se malgastan los recursos presupuestales del erario, los cuales tienen su origen en el pago de impuestos. EsLosInIBcaquelacorrupcInadmInIsLraLIvaenelsenodel Estado moderno, es un tipo de mal pblico con elementos que la favo-recen y puede considerarse a la vez, como el uso indebido de la autori-dad constituida al favorecer prcticas que lesionan las condiciones de vida y que a la vez estimulan las relaciones de desigualdad e inequidad entre los habitantes de la sociedad civil. Aparecen en este caso, tanto la cultura del favor como de los privilegios para que la distribucin de los beneBcIos no sea bajo el crILerIo de exLernalIdades -dIsLrIbucIn socIal de beneBcIos- posILIvas, sIno de las exLernalIdades neaLIvas - dIsLrIbucIndebeneBcIosconvenLajasconcnLrIcas-queIavorecen ms la visin de intereses focalizados, no de necesidades colectivas a satisfacer con agenda y polticas pblicas. La visin de la corrupcin administrativa Snchez Gonzlez la precisa en los siguientes trminos: Donde los polticos son corruptos, surgelacorrupcinadministrativalacorrupcinadministrativa se da principalmente en el mbito de la administracin pblica, y en particular, en los servidores pblicos. sta se caracteriza por el abuso de los deberes de los servIdores publIcos para obLener beneBcIos pro-pios La corrupcin en la administracin pblica constituye un grave problema, Loda vez que dIsLorsIona los objeLIvos de las polILIcas publI-cas; desperdicia y redistribuye recursos hacia actividades socialmen-24Pr esentaci nLe poco producLIvas, crea InesLabIlIdad y desconBanza en el obIerno. La corrupcin administrativa no es entonces solamente una falta o delILo que LrasBera recursos de un rupo a oLro denLro de la socIedad es, en su conjunLo, un problema socIal que lasLIma las InsLILucIones y merma al EsLado de DerecLo, al no respeLar la ley y operar en perjuI-cio del entorno poltico, econmico y social de un pas (p. 36).Es fundamental que la corrupcin administrativa no se convier-ta en un modo de vida que provoque zona de incertidumbre y des-prestigio que lesionan el mbito institucional del Estado, generando zozobra en los mercados y en el conjunLo de la vIda asocIada. Una Ad-ministracin pblica recta, obediente al derecho y responsable de sal-vaguardar el inters general es el imperativo para que la comunidad cIvIl y polILIca Lena mejores condIcIones de vIda. Una AdmInIsLracIn publIcaconvIsIndequelareularIdadcoLIdIanaLenalosmejores elemenLos para su reproduccIn eBcaz, necesILa enerar una base de credibilidadsancionadoyeliminandolasprcticasdecorrupcin. sLa es un mal que lImILa el desarrollo de las socIedades y reBeja que las polticas pblicas, as como el sistema de instituciones no estn IuncIonando con le eBcIencIa debIda. De aLI la ImporLancIa de que la Administracin pblica sea la actividad que garantice la vida colecti-va, reproduciendo la legalidad, la productividad y el desarrollo de las personas y unidades productivas de manera continua. LaimportanciadellibrodelDoctorSnchezGonzlezesque esclarece problemas, Lemas y punLos Bnos sobre la corrupcIn admI-nistrativa. Es un libro que invita al debate y el anlisis de uno de los problemas pblicos ms considerados en la agenda de los organismos privados, pblicos y sociales. La lectura del libro es recomendable, considerado su actualidad, as como la solidez de sus planteamientos y argumentos.25Pr esentaci nBibliografa1 Ayala Espino, J os (1999), Instituciones y economa, Mxico, Fondo de Cultura Econmica.2 Habermas, J . (2004), Historia y crtica dela opinin pblica, Barcelona, Editorial Gustavo Gill.3 Snchez Gonzlez, J uan J os (2012), La corrupcin administrativa en Mxico, versin no impresa.4 Tocqueville, Alexis (1973), El antiguo rgimen y la revolucin, Madrid, Alianza Editorial.5 Weber, Max (1973), La poltica como vocacin, en Il cli|icc y el cien|icc, Madrid, Alianza Editorial.Amiesposa Vi ck y con amor,portodos estos aos.29IntroduccinDe antiguo, la corrupcin es un tema sensible en la percepcin ciuda-dana mexicana. Se le atribuye la mayora de los males del Estado, el gobierno y la administracin pblica. Una de las razones predilectas para jusLIBcar el bajo nIvel de desarrollo del paIs. Hay quIenes la con-sideran como un mal endmico de la burocracia. La corrupcin es per-cibida como la causa de todos los males en el sector pblico; aunque no lo sea, se trata de uno de los problemas ms negativos percibidos por la sociedad, pero al mismo tiempo de los menos estudiados.La corrupcin no slo es pblica, sino tambin privada, es decir, aquella que se presenta en el mercado, entre los agentes econmicos, los empresarios y las empresas privadas. No obstante, nuestro focus es la corrupcin pblica, aquella que se presenta en el mbito de la admInIsLracIn publIca y que es ejercIda por un servIdor publIco. La naturalezadelacorrupcinesdescomponertodoaquelloqueest enmarcado dentro de la ley. La caracterstica principal en el mbito pblico, es que un servidor pblico aprovecha su posicin para favo-recerse de su cargo obteniendo una compensacin de un ciudadano. Esta investigacin estableci como preguntas de investigacin a responder las sIuIenLes: Qu es la corrupcIn? Qu LIpos de corrup-cIn son las mas comunes? Qu es la corrupcIn admInIsLraLIva? En qu medida el control interno o administrativo ha contribuido para dIsmInuIrlacorrupcInadmInIsLraLIva?EnqumedIdaelconLrol externo o parlamentario ha contribuido para disminuir la corrupcin 30I ntr oducci nadmInIsLraLIva? For qu no Lemos esLudIado de manera sIsLemaLIca la corrupcIn admInIsLraLIva en MxIco?El estudio de la corrupcin administrativa mexicana ha sido mar-ginal, inconsistente y no se ha sistematizado para una comprensin mayor del fenmeno de la corrupcin. Por tanto, esta investigacin aspira a responder de manera fundada y argumentativa mediante el anlisis del control interno y externo, as como de otras herramientas legalesyadministrativas,latrayectoriahistricadelacorrupcin administrativaenMxico,losresultados,alcancesyretospara combatirla de manera efectiva y no slo discursiva.ILa trayectoria de la corrupcin desde el Virreinato por ms de tres siglos, pasando por los periodos de Independencia, Reforma, Revolu-cInylaconIormacIndelEsLado-nacInenMxIco,dejamuy claro que existen circunstancias histricas, econmicas, polticas y sociales para que servidores pblicos de diversas pocas realicen prcticas corrupLas para beneBcIo personal en deLrImenLo del InLers eneral.Lainvestigacinutilizaelmtodohistricoparaindagarlas causas que hacen posible la aparicin de la cor r upcin desde el Virreinato hasta nuestros das, mediante el estudio de diversas eta-pas histricas para enmarcar el fenmeno de estudio. La necesidad de recurrir al estudio de la Historia permite demostrar que la corrupcin -particularmente la administrativa- no es un fenmeno reciente, que emana desde el mundo novohispano, que los mecanismos de control InLerno y exLerno no Iueron suBcIenLes, nada eIecLIvos y por LanLo, la corrupcin fue una prctica cotidiana en los asuntos del gobierno.El anlisis del control interno y externo a lo largo de ms de cinco siglos, primero en la Nueva Espaa, y segundo en Mxico como nacin independiente, muestran que se trata de un proceso histrico, poltico, tcnico, legal y que tiende a perfeccionarse. Pero en general, puedeaBrmarsequelosreImenesenLurno-conservador,lIberal, 31I ntr oducci nparLIdo LeemnIco o de alLernancIa polILIca- no loraron deLenerlo, acabarlo o al menos controlarlo. La corrupcin administrativa indivi-dual se convirti al pasar de los lustros en corrupcin administrativa sistemtica, en algunos momentos en hipercorrupcin y en otros, en una creptocracia.EnelVirreinato,sloexistierontresinstrumentos de control interno -J uicios de Residencia, Visitas (General y Particular) y Fian-zas- que fueron empleados como mecanismos que la Corona espaola empleaba para asegurarse que los peninsulares realizaran sus respon-sabilidades y tareas con probidad en el gobierno novohispano. Tales mecanIsmos resulLaron InsuBcIenLes, se aplIcaban de manera dIscre-cional y slo en contadas ocasiones fueron efectivos. Tambin en este periodo se cre como parte del control externo el Tribunal Mayor de CuenLas que con mucLas dIBculLades realIzaba sus labores, pero que tampoco logr detener la corrupcin administrativa novohispana.En el Mxico Independiente se realiza un cambio en la corrupcin administrativa peninsular, por la criolla o de los nativos de la nueva nacIn. Los espaoles nacIdos en esLas LIerras ejerceran el mando del gobierno, pero tambin para corromper y enriquecerse ilcitamente. EnlafasedeconstruccindelnuevoEstadomexicano,unavarie-daddedocumentosfundacionalesdecontrolinterno-Constitucin de 1824, Ley Penal para los Empleados de Hacienda (1853), Consti-tucin de 1857, entre otros-, slo establecen de forma declarativa y enunciativa el sistema de responsabilidad de los servidores pblicos. Lo mismo sucede en materia de control externo, con la creacin de la Contadura Mayor de Hacienda y su transformacin en el Tribunal de Cuentas (1838), que no logra combatir a la corrupcin administrativa prevaleciente en un periodo de inestabilidad e incertidumbre poltica.En el periodo de Reforma, se inicia la primera etapa de mora-lizacin de la administracin pblica mexicana en el siglo XIX con la expedIcIn de la Ley de DelILos 0BcIales de los AlLos EuncIonarIos (1870)-prImeraleyespecIBcaderesponsabIlIdaddeservIdores pblicos-, as como las sanciones penales establecidas en el Cdigo Penal (1872). No hay cambios en el control externo o parlamentario 32I ntr oducci nen ese momento, pero de haberse contado con una estabilidad poltica y econmica, es posible que los resultados de combate a la corrupcin administrativa hubieran sido mayores y ms efectivos.En el perIodo del ForBrIaLo que se lora el mayor desarrollo del control interno y externo durante el siglo XIX e inicios del XX. En el control interno la expedicin de la Ley Reglamentaria de artculos 104 y 105 de la Constitucin (1857), la segunda de su tipo. Mientras que en conLrol exLerno el avance es sInIBcaLIvo, debIdo a que se pu-blica en dos ocasiones la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda (1896) y (1904), as como el Reglamento sobre la Organi-zacin de la Contadura Mayor de Hacienda (1904). No obstante, este avance en el establecimiento de las instituciones para controlar la co-rrupcin administrativa mediante un sistema de responsabilidades y sanciones a los servidores pblicos, las lites gobernantes recibieron beneBcIos y prebendas que aumenLaron su rIqueza.En el siglo XX, despus de concluida la Revolucin Mexicana, el ascenso del caudillismo estableci la corrupcin administrativa co-rrespondIenLe a los mIlILares. Eajo el presIdencIalIsmo la corrupcIn administrativa qued en manos de los civiles, ya que los militares ha-ban tenido su oportunidad histrica. Tambin destaca la formacin de un rgimen de partido hegemnico o de Estado que por los resultados, nunca enfrent a la corrupcin administrativa, por el contrario, era concebida como parte del sistema de botn del gobernante en turno.En materia de control interno, destacan tres medidas fundamen-tales: la publicacin de la Constitucin Poltica (1917) -que estableca un Ttulo para reglamentar el sistema de responsabilidad de los servi-dores pblicos- y la creacin del Departamento de Contralora (1917-1982) que conLaba con aLrIbucIones de conLrol, BscalIzacIn y sancIn de servidores pblicos. La polmica con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, propici que el Departamento de Contralora no logra-ra alcanzar a combatir de forma efectiva la corrupcin administrati-va. La tercera, fue la publicacin de la Ley de Responsabilidades de Servidores Pblicos -Ley Crdenas (1940)- que dispona el estableci-miento sancionatorio de los servidores pblicos, ya no contaba con la 33I ntr oducci ninstancia que pudiera aplicar dicho marco normativo. Tendran que transcurrir 40 aos para actualizar esta normatividad con la expedi-cin de la cuarta ley -Ley Lpez Portillo (1980)- de Responsabilidad de Servidores Pblicos, que no logr controlar los excesos del periodo populista.Enmateriadecontrolexterioroparlamentario,losavances sonsInIBcaLIvosalmosLrarselanecesIdaddeIorLalecersupapel como InsLrumenLo de conLrol LacIa las acLIvIdades del poder ejecuLIvo. Destacan la creacin de la Contadura Mayor de Hacienda (1917); la expedicin de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda (1936); las reformas a la Contadura Mayor de Hacienda (1963); las adecuaciones a la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda (1977), y la publicacin de la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda (1978). Una explicacin inicial del porqu el control exter-no no se consolid de forma clara durante el siglo XX, se debe a que en el rImen de parLIdo LeemnIco -caudIllIsmo pero sobre Lodo, en el presIdencIalIsmo- el poder ejecuLIvo Luvo someLIdo al poder leIslaLIvo y al judIcIal.En la dcada de 1980, existe lo que Morris (1991), denomina la crisis de la corrupcin, por lo que es necesario un cambio en la IormadecombaLIrlacorrupcInadmInIsLraLIva.Eajoellemadela renovacin moral de la sociedad el gobierno de Miguel de la Madrid, realiza el mayor esfuerzo por moralizar la administracin pblica federal. Primero, procede a la creacin de la Secretarade la Contra-lora General de la Federacin (1982) -antecedente del Departamento delaConLralorIa-comoranocenLraldeconLrolyBscalIzacInen la administracin pblica federal. Segundo, expide una renovada Ley deResponsabilidadesdeServidoresPblicos(1982),conmayores atribuciones para sancionar conductas ilcitas. Tercero, crea en las dependencias y entidades del gobierno federal los rganos Internos de Control, como mecanismos de seguimiento y control de las respon-sabilidades de servidores pblicos, los que se convierten en instancias deverIBcacInyconLroldelaIuncInadmInIsLraLIva.ForulLImo, realiza adecuaciones al Cdigo Penal (1983) que establece sanciones 34I ntr oducci npenales a servidores pblicos deshonestos y corruptos. En este go-bierno inicia una etapa moderna de moralizacin de la administra-cin pblica federal.LosgobiernosdeCarlosSalinasyErnestoZedillo,realizan algunas adecuaciones a la Ley de Responsabilidades (1991), se trans-formalaSecretaradelaContraloraGeneraldelaFederacinen Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (1994) y se publica el Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica (1994-2000),enelqueseespecIBcanaccIonesdecombaLealaco-rrupcin administrativa. Mientras que en el mbito del control exter-no, destaca la publicacin en dos ocasiones del Reglamento Interior de la Contadura Mayor de Hacienda 1980 y 1988.En el rgimen de partido hegemnico o de Estado que gobern durante ms de 70 aos, como se intenta demostrar en esta inves-tigacin, es notoria la falta de combate a la corrupcin poltica y a la corrupcin administrativa. Por el contrario, formaron parte como ele-mentos de cohesin y estabilidad del propio rgimen. Las campaas anticorrupcin de inicio de cada gobierno en turno, como lo demues-LraMorrIs(1991),conLrasLanconelcIclodelacorrupcInalBnal de cada sexenio y una prctica muy extendida denominada ao de Hidalgo. La corrupcin poltica slo es posible mediante la utilizacin de servidores pblicos desde dentro de la administracin pblica que colabora mediante la corrupcin administrativa.En el rgimen de alternancia poltica con la llegada al gobierno IederaldeVIcenLeEoxQuezadacomomIembrodelFarLIdoAccIn Nacional(PAN),seabreunanuevaetapaparamoralizarlaadmi-nistracin pblica federal. En el mbito del control interno destacan porsuimportancia:laexpedicindelaLeydeResponsabilidades Administrativas (2002); la puesta en marcha del primer Programa de Combate a la Corrupcin en la historia del pas (2000-2006); el establecimiento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera. Estos instr umentos impulsaron mecanismos de control y fiscalizacin actualizados que sentaron las bases de un nuevo arreglo institucional. En materia de control externo existe un avance con la expedicin de 35I ntr oducci nla Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin (2000); la expedi-cin del Reglamento Interior de la Contadura Mayor de Hacienda por Auditora Superior de la Federacin (2000); y en particular, destaca la creacin de la Auditora Superior de la Federacin (2001), rgano del poder leIslaLIvo con mayores aLrIbucIones para BscalIzar el asLo pblico federal.En contraste con el gobierno anterior, la presidencia de Felipe CaldernHInojosamuesLraunaescasaprIorIdadalcombaLeala corrupcin administrativa. Tanto a nivel de control interno, salvo el Programa de Rendicin de Cuentas y Combate a la Corrupcin (2006-2012) que no ha contado con la difusin y conocimiento del mismo, as como en control externo con la publicacin de la Ley de Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas (2009), los resultados son modestos.Las Encuestas Nacionales de Corrupcin y Buen Gobierno reali-zadas por Transparencia Mexicana en los gobiernos de Fox y Caldern -2001, 2003, 2005, 2007 y 2010- siguen mostrando que la percepcin de la ciudadana es que la corrupcin administrativa no ha disminuido, sino que se ha incrementado. Los datos cuantitativos muestran por estado,lostrmitesquesonlosmscorruptosylosindicadores muestran que las medidas de control interno y externo en las entidades federativas no han dado los resultados esperados.IILa propuesta de estudio para analizar la corrupcin administrativa enMxico,seencuentradescritaenelprimercaptulodeesta investigacin, tanto los supuestos a comprobar como los elementos a considerar. A partir de esta sugerencia metodolgica, la estructura del Lrabajo se encuenLra presenLada en cuaLro parLes con sus respec-tivos captulos. La primera parte, Aproximacin al fenmeno de la corrupcin cuenta con el primer captulo La corrupcin: un marco de referencia para su estudio que intenta constituirse en un marco LerIco que aborda: las deBnIcIones mas comunes de corrupcIn, una 36I ntr oducci nvisin panormica de las diferentes interpretaciones del fenmeno; lasLIpoloIasdelacorrupcIn-polILIca,admInIsLraLIvayjudIcIal- destacando la corrupcin administrativa como focus de investigacin; las diferencias existentes entre corrupcin individual y sistemtica; los efectos previsibles de la corrupcin en diversos mbitos del gobierno y la sociedad; para concluir con la propuesta para comprender la corrupcin administrativa mexicana.Lasegundaparte,LacorrupcinadministrativaenMxico: de las herencias coloniales a los nuevos estilos independientes y republicanos, describe en tres captulos el proceso que ha seguido la corrupcin administrativa a lo largo de casi cuatro siglos. El segundo captulo, Antecedentes antiguos de la corrupcin administrativa en el Vir reinato (siglos XVI , XVI Iy XVI I I ): los controles establecidos por los mexicas; los controles internos implementados en el Virreina-Lo-juIcIoderesIdencIa,vIsILasyBanzas-ademasdeoLrosconLroles menosgeneralizados;elprocesoentressiglosdelcontrolexterno mediante la creacin del Tribunal Mayor de Cuentas, destacando el juIcIo de cuenLas como prImer conLrol Bscal, el papel de la burocracIa medIanLe el papel del personal, el arrIendo Bscal y la venLa de caros en el mundo novohispano.En el captulo tercero, El discurso del combate a la corrupcin en los documentos fundacionales en la primera mitad del siglo XIX, el propsito es describir lo que sucede despus de la Independencia, mediantedosenfermedadesdelaburocracia-empleomanayaspi-rantismo-quetodavaexistenenlosdiversosnivelesdegobierno. Tanto los documentos fundacionales como las Constituciones (1824 y 1857), slo declaraban de manera enunciativa los elementos para un sistema de responsabilidad de servidores pblicos, sin establecer los mecanismos efectivos para su combate. De las letras a los hechos hubo un abismo de buenas intenciones que nunca se cumpli.Y el cuarto captulo, La corrupcin administrativa: en la Re-Iorma, el ImperIo y el ForBrIaLo", muesLra los avances alcanzados en la poca de Benito J urez con la publicacin de la primera ley de res-ponsabilidad de servidores pblicos y lo establecido en el Cdigo Penal 37I ntr oducci n(1872), asI como medIdas Impulsadas por ForBrIo DIaz como la seunda ley de responsabilidad de servidores pblicos y la publicacin de leyes y reglamentos de la Contadura Mayor de Hacienda.La tercera parte, La corrupcin administrativa en Mxico en el rgimen de partido hegemnico, abarca desde la Revolucin hasta el Bn del sIlo ZZ, por lo que consLa de dos capILulos. El quInLo capILulo, Proceso de institucionalizacin del combate a la corrupcin adminis-trativa en el siglo XX, describe a las formas del caudillismo y al pre-sidencialismo como dos maneras de corrupcin, primero los militares y segundo los civiles. Con la publicacin de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (1917) se inicia una nueva etapa en lo relativo al control interno, como la creacin del Departamento de la Contralora (1917-1932), las posturas a favor y en contra de este organismo. Se revisa la Ley Crdenas, tercera ley de responsabilidad de servidores pblicos. Tambin se describe el proceso dispersin y unificacindelcontrolinter noentrediversasdependenciasdel gobierno federal, as como los instrumentos para fortalecer el control externo o parlamentario.El captulo sexto, El combate a la corrupcin administrativa en Mxico (1982-2000) durante los gobiernos de Miguel de la Madrid Hurtado, Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo Ponce de Len. Hace nfasis en las medidas adoptadas por Miguel de la Madrid, con el primer intento de sistematizar la moralizacin y las obras adicionales de Carlos Salinas y Ernesto Zedillo, en materia de control interno y externo.La ltima parte, La corrupcin administrativa en la alternancia poltica en Mxico, estudia en un captulo las acciones realizadas por VIcenLeEoxQuezadayEelIpeCaldernHInojosaenmaLerIadecon-trol interno y externo como mecanismos para combatir la corrupcin administrativa. El captulo sptimo, De la prioridad al olvido en el combate a la corrupcin administrativa mexicana (2000-2012), des-taca el segundo intento de sistematizar la lucha contra la corrupcin administrativa emprendida por Vicente Fox, colocada como prioridad de su rgimen en la Agenda de Buen Gobierno. En contraste con el 38I ntr oducci nolvido de Felipe Caldern en su gobierno para combatir la corrupcin administrativa.Al Bnal del documenLo se Incluyen las conclusIones enerales de la investigacin que sirven de base para un anlisis posterior sobre los logros alcanzados y los retos para combatir de manera efectiva a la corrupcin administrativa en nuestro pas. El autor espera que esta contribucin al estudio del fenmeno de corrupcin, sirva de marco dereferenciaparafuturasinvestigacionesquepuedanaclararnos con mayor profundidad su naturaleza y las acciones efectivas para combatirla.39Primera parteAproximacinal fenmeno de la corrupcinPoco a poco se va consolidando la idea de que la corrupcin es un grave problema, no slo para los pases afectados en mayor medida por ella, sIno LambIn para la economIa de mercado en su conjunLo. EsLe pensamiento, fundado en investigaciones empricas de gran rigor y BabIlIdad, La llevado a mulLIples InIcIaLIvas, para InLenLar deLener su expansin global y para combatirla en sus diferentes frentes y formas. No hay que olvidar que la corrupcin, si no se combate, se expande sin medida, hasta convertirse en sistemtica y colapsar las instituciones de los pases afectados; daando, por extensin el funcionamiento de la economa nacional e internacional.1 Si no se controla, la corrupcin se extiende.2Elaspectomsnegativodelacorrupcinessunaturaleza misma. Adopta tantas formas y cubre tal variedad de actividades pblicas que frecuentemente, se hace difcil para el hombre de la calle reconocerla por lo que es, ya que los corruptos son hbiles al ocultar sus actos ilcitos y cubrir todo rastro. Es ms, es sumamente contagio-sa. La corrupcin se extiende rpidamente desde una esfera de la vida pblica hacia otras al ritmo de un incendio voraz; son pocos los que entran en contacto con ella y logran escapar a su contaminacin, me-nos an hacerle frente cuando tantas personas a su alrededor caen en sus tentaciones. La corrupcin es seductora, promete recompensas no merecidas y con frecuencia las produce sin ser detectada ni mu-cLo menos sancIonada. BI se le deja lIbre, la corrupcIn se exLendera, 40Pr i mer a par te. A pr oxi maci n al fenmeno de la cor r upci nmulLIplIcara, InLensIBcara, sIsLemaLIzara y evenLualmenLe se InsLILu-cionalizar, convirtindose en la norma, ya no en la excepcin.3La cor r upcin es un tema de investigacin que en el pasado estuvo muy en boga y que hoy vuelve a estarlo. Durante mucho tiem-po, el tema de la corrupcin fue considerado tab.4 Se supona que los extensos programas de liberalizacin econmica y de privatizacin que se impulsaron en la dcada de 1980 en pases en desarrollo y en el mundo poscomunista, se orientaran a desmantelar las rentas del sis-tema de sustitucin de importaciones y el estatismo. Sin embargo, eso no ocurri de la manera esperada. Las economas fueron privatizadas en forma masiva, los mecanismos de mercado fueron ampliamente acepLados,losreImenescomercIalesyBnancIerosIuerondesreu-lados y, no obstante, todos estos cambios en las polticas econmicas noparecenhaberdisueltolascoalicionesdistributivas.5Dehecho, slo parecen haberlas reestructurado. Desde Rusia hasta Argentina, y desde Mxico hasta el Medio Oriente, las reformas econmicas fue-ron realizndose a puerta cerrada y a travs de mecanismos turbios. En el caso de Mxico, dos episodios conspicuamente turbios fueron la privatizacin bancaria,6 y el rescate bancario del Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (Fobaproa) que despus se convirti en el Ins-tituto para la Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB).7 El estudio de la corrupcIn, que Iue popular bajo el paradIma de la modernIzacIn en la dcada de 1970, ha regresado y esta vez en grande.Por ello, como primer propsito es conveniente comprender el fenmeno de la corrupcin como parte de un marco conceptual que permILa enLender su caracLer mulLIIacLIco, LanLo desde sus deBnIcIo-nesLasLasuLIpoloIamascomun.AparLIrdedeBnIrlosLresLIpos decorrupcInmasLabILuales-polILIca,admInIsLraLIvayjudIcIal-se puede resalLar a la corrupcIn admInIsLraLIva como objeLo de esLudIo en su trayectoria histrica. El segundo propsito es analizar la forma cmo ha sido combatida la corrupcin administrativa mediante el con-LrolInLerno-FoderejecuLIvo-yelconLrolexLerno-FoderleIslaLIvo- para establecer si ambos instrumentos de control han sido efectivos y en qu medida se ha reducido, o bien se le permiti, como resultado de 41La cor r upci n admi ni str ati va en M xi couna corrupcin poltica sistemtica de las lites que han gobernado en Mxico. La tesis es muy clara: donde hay corrupcin poltica existe la corrupcInadmInIsLraLIva.EsLeeselcasomexIcano?EsLaInvesLI-gacin intenta responder a este cuestionamiento y algunos otros que se derivan del mismo, mediante una propuesta de estudio que permita conBrmar la eIecLIvIdad o no de los mecanIsmos de conLrol -InLerno y externo-, as como otros instrumentos adicionales para combatir la corrupcin administrativa.En el estudio de la administracin pblica mexicana el tema de la corrupcin administrativa, slo ha sido sealado de manera mar-Inal, secundarIa y, en el mejor de los casos, como una varIable mas dentro de la accin de la administracin pblica. A pesar que en la actuali-dad, existe una variedad de fuentes de estudio en torno a la actividad organizada del Estado, algunos estudiosos la conceban como una va-riable interna propia del sistema poltico mexicano o bien, como una variable dependiente de otros factores polticos prevalecientes en el rgimen de partido nico o hegemnico. La propuesta que se presen-ta, intenta mostrar a la corrupcin administrativa como un fenmeno histrico, inherente al sistema de gobierno, que no ha sido controlado de forma efectiva y que incluso, en el rgimen de alternancia poltica, no ha disminuido sino por el contrario, se ha incrementado.43La corrupcin desde siempre ha acompaado a la poltica, a los actos de gobierno, al mercado y la vida social. De all que no sea extrao que se conozca la prctica de la corrupcin como una de las actividades ms antiguas del mundo. Pero en este mundo cada vez ms globalizado, en el que personas, empresas, instituciones nacionales e internacio-nales o Estados interactan con una creciente asiduidad, velocidad y en relaciones cada vez ms asimtricas, se crean ocasiones extraor-dinarias para los comportamientos parasitarios u oportunistas como nunca antes se haba producido.8 La corrupcin se ha transformado actualmente en un tema comn en los crculos internacionales. No se LraLa de un Lema nuevo, lejos de eso, la corrupcIn La exIsLIdo desde que el gobierno existe. Pero, el mundo ha decidido que este problema LalleadoBnalmenLeaserdIsIuncIonalparaeldesarrollolobalde manera que es necesario enfrentarlo. No cabe duda, ha llegado a ser tan amenazante que resulta urgente hacer algo al respecto.9 La corrupcin no es un fenmeno nuevo.La corrupcin ha sido un problema potencial. Evidentemente, no todos los sistemas polticos dan la misma importancia a este asunto. Sin embargo, all donde una sociedad estableci por cuestin de principios una divisin entre poltica y mercado, donde los intereses pblicos y privados se distinguieron unos de otros y donde la sociedad hizo retro-ceder los lmites del patrimonialismo, el clientelismo y el nepotismo, la corrupcin es considerada como patolgica. La corrupcin es una Captulo ILa corrupcin: unmarco de referencia para suestudio44Pr i mer a par te. A pr oxi maci n al fenmeno de la cor r upci nmanera de aceitar las ruedas de un sistema atascado. La corrupcin trae consigo la destruccin de cualquier sociedad, ya sea dictatorial o auLorILarIa, pero es parLIcularmenLe perjudIcIal para los obIernos democrticos.10Lacorrupcinentonces,sehatransformadoenunfenmeno global con mbitos uniformes y transfronterizos, propios del mundo contemporneo.11 La corrupcin se ha convertido, desde las ltimas dcadas del siglo XX, en una pandemia en los mbitos de gobierno. AIecLa la eBcacIa de las InsLILucIones, enera IncumplImIenLo de me-Las y objeLIvos en los proramas de obIerno, ImpIde la resolucIn de demandas cIudadanas, a la vez enera desconBanza de la cIudadanIa en su gobierno y malestar en la poblacin.12 Paulatinamente, en la comunidad internacional se va consolidando la idea de que la corrup-cin es un grave problema no slo para los pases afectados en mayor medidaporella,sinotambinparalaeconomademercadoensu conjunLo. EsLe pensamIenLo, Iundado en InvesLIacIones empIrIcas de ran rIor y BabIlIdad, La llevado a mulLIples InIcIaLIvas para InLenLar detener su expansin global y combatirla en sus diferentes frentes.13El esLudIo de la corrupcIn, es una cuesLIn compleja de abordar porvarIasrazones.FrImero,sudeBnIcInydIansLIcoesLasujeLo aambIuedadesycomplIcacIones,quedIBculLansuIdenLIBcacIny eventual sancin. Segundo, el tema es muy sensible de abordar ya que afecta la credibilidad, honra y prestigio de personas e instituciones; activos intangibles de gran valor. Tercero, muchas veces las situacio-nes de corrupcin estn, por su mismo carcter, escondidas, protegi-das y a la sombra; por personas o instituciones con poder econmico o poltico. Cuarto, no hay un consenso sobre las soluciones aceptadas para enIrenLar y evenLualmenLe poner Bn a esLa pracLIca nocIva.14Elfenmenodelacorrupcintieneentonces,unanaturaleza multidimensional. Involucra dilemas morales, incentivos econmicos, beneBcIos personales, rado de proIesIonalIsmo en la admInIsLracIn delEsLado,LamaoyeBcacIadelsecLorpublIco,IuncIonamIenLode las InsLILucIones leIslaLIvas y judIcIales, rado de lIberLad de prensa, acceso ciudadano a informacin pblica, rendicin de cuentas, profe-45La cor r upci n admi ni str ati va en M xi cosionalizacin de los servidores pblicos y otros factores que inciden en la ocurrencia de este fenmeno.15 De hecho, se puede realizar un esfuerzo de sistematizacin en el que pueden encontrarse toda clase de componentes, variables y operaciones en torno a la corrupcin, quepermILenmosLrarlacomplejIdaddesuesLudIo.16 Caiden (1997) La IdenLIBcado una dIversIdad de Iormas de corrupcIn, como las que a continuacin se enumeran:Cuadro No. 1Diversas formas de corrupcinFormas de corrupcin DescripcinTraicinLasubversin,transaccionesilegalesenelex-Lranjero, conLrabando.Cleptocraca Privatizacin de los fondos pblicos, robo y hurto.MalversacinEalsIBcacIn y desIalcos, cuenLas abulLadas, sus-traccin y mal uso de los fondos.Abuso de poderIntimidacin, tortura, indulto y perdn no mere-cidos.Engao y fraude AseveracIn Ialsa, Lrampas y esLaIas, cLanLaje.FerversIn de la jusLIcIaComportamiento criminal, falsas pruebas, deten-cin ilcita, acusacin fraudulenta.Incumplimiento de los deberes Desercin, parasitismo.Soborno y malversacin Extorcin, imposiciones ilegales, comisin ilcita.Manipulacin de las eleccionesArreglofraudulentodelosvotos,demarcacin arbitraria de los distritos electorales.Mal uso de conocimiento internoMal uso de InIormacIn conBdencIal, IalsIBcacIn de registros.VenLa no auLorIzada de oBcInasVenta no autorizada de bienes pblicos y licen-cias pblicas.Manipulacin de las regulacionesManipulacindecompras,suministros,contra-tos pblicos y prstamos.Evasin de impuestos Acaparamiento abusivo.Abuso de InBuencIas InLermedIacIn de Iavores, conBIcLos de InLers.Aceptacin de obsequios inapro-piadosHonorarios, dinero por agilizacin de gestiones, aasajos, vIajes con Iondos publIcos.(contina)46Pr i mer a par te. A pr oxi maci n al fenmeno de la cor r upci nFormas de corrupcin DescripcinNexos con el delito organizado Operaciones en el mercado negro.Compadrazgo Encubrimiento, amiguismo.Vigilancia ilegalMal uso de telecomunicaciones y correo, y otros medios de difusin.Mal uso de sellosMal uso de papel membrete, residencia y privile-Ios oBcIales.Fuente: Gerard E. Caiden. La democracia y la corrupcin. Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 8, mayo de 1997, p. 8.Lacorrupcintienedistintasformasymanifestacionesconcretas. FecIenLemenLeseaBrmaqueexIsLeunanuevaIormadecorrupcIn econmica conocida como la captura del Estado y es parte de la nueva modalidaddecorrupcinusandoelsistemadelapuertagiratoria. Eajo esLa modalIdad es que se copLa al EsLado para sacar de l beneB-cios para actividades privadas sean empresariales o personales. Otra forma es la privatizacin del sistema de controles, donde se establece un acuerdo con los auditores para que no informen sobre el verdadero esLado de las Bnanzas de la empresa prIvada o publIca para beneBcIo de alguno de sus accionistas o funcionarios de alto nivel.17Porloanteriormenteexpuesto,elprimercaptulodeestain-vestigacin aspira a conformarse en un marco terico, en el que se concepLualIzaalacorrupcIncomoIenmenocomplejoaparLIrde una varIedad de deBnIcIones -desde las mas comunes a las mas comple-jas-enIaLIzarlaesencIadelacorrupcInLomandoenconsIderacIn en qu consIsLe, prImero para enLenderla en su compleja naLuraleza y segundo, para combatirla de manera directa y decidida. Posteriormen-Le,sedeBnenlosLresLIposdecorrupcIn-polILIca,admInIsLraLIvay judIcIal- mas eneralIzadas, para ubIcar el Lema de esLe Lrabajo que es la corrupcin administrativa, es decir, aquella que tiene que ver direc-tamente con los servidores pblicos que laboran en la administracin pblica. Tambin se hace una clara diferenciacin entre corrupcin individual y sistemtica, para establecer sus diferentes niveles, por lo que se concluye, con los efectos previsibles y negativos de aquella en una democracia. Por ltimo, se presenta una propuesta de anlisis (BnalIza)47La cor r upci n admi ni str ati va en M xi copara entender el fenmeno de la corrupcin administrativa en Mxi-co, estableciendo en las diferentes etapas de su devenir histrico, la im-portancia de los controles internos y externos, as como los programas de reforma y modernizacin administrativa para combatir conductas ilcitas e inmorales en la administracin pblica federal mexicana.DeBnIcIcnes de ccrrupcInLacorrupcinesunfenmenocomplicadoconmltiplescausasy eIecLosdIversos.LacorrupcInBucLuadesdeelsImpleacLodeun pago ilcito hasta el funcionamiento endmico del sistema econmico y poltico.18 La corrupcin ha sido considerada no slo un problema es-tructural sino tambin como un problema moral, cultural e individual. For LanLo, las deBnIcIones que exIsLen van desde LrmInos leales es-trictos, que describen este fenmeno como un mero acto de soborno que involucra al menos a un servidor pblico y una transferencia de recursos, hasta las explicaciones econmicas que la perciben como un impuesto regresivo y una forma de renta adicional.La corrupcin tiene un carcter multifuncional por lo que puede ser estudiado desde diferentes perspectivas -econmica, poltica, ad-mInIsLraLIva,jurIdIca,socIolIcaymoral-aunquedesdeunavIsIn polILolIca, La sIdo mayorILarIamenLe deBnIda con un IuerLe compo-nenLe valoraLIvo, ya que en eneral se reBere al IncumplImIenLo de de-beres derIvados del ejercIcIo de caro publIco y al abuso de conBanza.19 Desde su raz etimolgica, Corruptio, corruptiones son vocablos latinos. De aqu provienen corruption en ingls, corruzione en italiano, korruption en alemn y que pasan al espaol como cor r upcin y corromper.20 La palabra corrupcin viene del latn rumpere y se reBere a quebranLar cdigos, leyes y normas de buen comportamiento cvico. El trmino LambIn se reBere al deLerIoro en las Iormas de obIerno de un paIs, ciudad o unidad territorial.21 Corrupcin es una categora moral cuyo sInIBcado se asemeja al concepLo de puLreIaccIn.2248Pr i mer a par te. A pr oxi maci n al fenmeno de la cor r upci nLa corrupcin es una quiebra de las normas legales o de las nor-mas ticas no escritas pero con el apoyo social generalizado relativas a cmo se debe ejercer el servIcIo publIco, para proporcIonar servIcIos o beneBcIos a cIerLos rupos o cIudadanos de Iorma oculLa, con volunLad de ganancia directa o indirecta en mente.23 La corrupcin es un delito o una infraccin que implica la violacin de alguna obligacin por parte de un decisor, por lo que implica siempre un acto de desleal-tad o hasta de traicin con respecto al sistema normativo relevante.24 Lacorrupcinpuedeconcebirseagrandesrasgoscomoelusodel poder o servicio pblico para obtener ganancias privadas.25 El Banco MundIal la deBne basIcamenLe como: "el abuso del poder publIco para elbeneBcIoprIvado".26 Aunque existen razones para demostrar que esLa deBnIcIn que es una de las mas cILadas, cuenLan con una dIver-sidad de razones para considerarla como limitada.27 Debido a que la corrupcin tiene un carcter multifuncional con una diversidad de deBnIcIones e InLerpreLacIones, en el cuadro No. 2, se presenLan alunas de las deBnIcIones mas represenLaLIvas:Cuadro No. 2DeBnIcIones represenLaLIvas de corrupcInAutor DeBnIcInEduardo WillsEl uso de funciones y atribuciones para obtener o conceder beneBcIosparLIculares,enconLravencIndelasdIsposIcIo-nes legales y normativas existentes en un momento histrico dado. De manera ms general, es el uso indebido del poder y de los recursos publIcos para el beneBcIo personal o el beneB-cio poltico particular.Banco MundialEl abuso de un IuncIonarIo publIco en beneBcIo prIvado en el en-LendIdo que ese beneBcIo puede darse ya sea que el IuncIonarIo acepLe el soborno o exLorsIoneal perjudIcado.(contina)49La cor r upci n admi ni str ati va en M xi coAutor DeBnIcIn de corrupcInJ oseph NayComportamiento que se aparta de las obligaciones morales de la funcin pblica por motivos privados (la familia, el entorno cercano), pecuniarios o de incremento de estatus. Tambin sostiene que sta implica una conducta que se desva de las obligacionesdeordenpbliconormalesdebidoaintereses personales o beneBcIos moneLarIos o de orden socIal, o lo que vIola normas respecLo al uso de cIerLo LIpo de InBuencIas con Bnes personales.J orge MalenBe puedendeBnIrlos acLosdecorrupcIncomo aquellosque constituyen la violacin, activa o pasiva, de un deber marco de dIscrecIn con objeLo de obLener un beneBcIo exLraposIcIo-nal.J ess Gonzlez PrezLa corrupcin consiste en la utilizacin de las potestades p-blicas para intereses particulares cualesquiera que sea la for-ma de manIIesLarse, sea en beneBcIo propIo o de un Lercero o de un partido poltico, sea por razn de amistad o por dinero o por otras prestaciones.Francisco LaportaLacorrupcInsInIBcaqueunservIdorpublIcoabusadesu autoridad para obtener un ingreso extra del caudal pblico. Conducta que se desva de los deberes formales de un cargo pblico a causa de ganancias (pecuniarias o de status) de tipo privado (personal, familiar o de grupo).Van KlaverenUn funcionario pblico corrupto considera su cargo como un negocio del cual buscar maximizar los ingresos. Por ello, el nivel de sus entradas depender de la situacin de mercado y de su talento para encontrar el punto de mxima ganancia a costa de la demanda pblica.Carlos CubilloLacorrupcInesLodoelconjunLodeaccIonesuomIsIones generadorasdeunaconductailcitaydolosa,desarrollada clandestinamente por los titulares de las competencias nece-sarIasparaelejercIcIodedeLermInadasIuncIonespublIcas, y que provoca un beneBcIo InjusLIBcado -econmIco o de oLra ndole- a favor de la autoridad o empleado pblico que acta, o de oLras personas eleIdas por l mIsmo, y Lodo ello en perjuI-cio de la integridad de los poderes pblicos.Fuente: elaboracin propia a partir de scar Diego Bautista, La tica y la corrupcin en la poltica y la administracin pblica, Madrid, UCM, tesis de maestra, 2005, pp. 50-51.CualquIera de esLas deBnIcIones de corrupcIn es valIda debIdo a que la esencia del fenmeno es la misma. Un agente investido de autoridad obLIene un beneBcIo para l o para un rupo de personas al Lomar una (BnalIza)50Pr i mer a par te. A pr oxi maci n al fenmeno de la cor r upci ndecisin respecto a un ciudadano. La corrupcin es el uso indirecto delpoderpublIcoparaobLenerbeneBcIosprIvados.DeesLamanera, la funcin pblica es convertida ilcitamente en una fuente de enri-quecimiento privado.28 En esencia, el corrupto se apropia de lo pblico yloLaceparabeneBcIarsepersonalyprIvadamenLe,rompIendolas reglas establecidas.El mismo trmino corrupcin implica que las cosas no son como deberan de ser. Han sido pervertidas, torcidas, manipuladas, distor-sionadas, desviadas o de cualquier manera sacada fuera de su camino prevIsLo. En esLe proceso, los corrupLos Lan lorado anancIas InjusLas o se Lan beneBcIado de manera IndebIda que de oLro modo no LubIera ocurrido, a costa de todos los dems quienes, a sabiendas o no, han perdido.29Otra forma de conceptualizar el fenmeno de la corrupcin, es la que propone VIllorIa (2000), quIen arupa las deBnIcIones en cuaLro rupos. En el prImer rupo, exIsLen las deBnIcIones vInculadas al abuso del cargo pblico o al IncumplImIenLo de normas jurIdIcas por parLe de los responsables pblicos. La corrupcin es el abuso de la autoridad por razones de beneBcIo parLIcular no necesarIamenLe moneLarIo. En LrmInosjurIdIcoscomparaLIvos,elcoLecLosueleIrvInculadoala presencia de un empleado pblico que tiene una intencin corrupta, querecIbebeneBcIosdelaaccIncorrupLa,cuyoacLooBcIalLIene relacin directa con el valor conseguido, y cuando, existe intencin de InBuencIaroserInBuencIadoenelejercIcIodecaropublIco.30 Para Malen (2002), los acLos de corrupcIn se pueden deBnIr como aque-llos que constituyen la violacin, activa o pasiva, de un deber posicio-nalodelIncumplImIenLodealunaIuncInespecIBcarealIzadosen unmarcodIscrecIonalconobjeLodeobLenerunbeneBcIoadIcIonal, cualquiera que sea su naturaleza.31 En ese mismo sentido, para Rose-Ackerman (2009), la corrupcin implica tambin una cuestin legal.32 Todos los estados cuentan con leyes contra el soborno y el fraude en el sector pblico, y la mayora de ellos buscan regular las contribucio-nes a las campaas electorales, los gastos en este tipo de procesos, as como InLIbIr el desarrollo de conBIcLos de InLers. MucLos oLros esLados 51La cor r upci n admi ni str ati va en M xi copenalizan el soborno comercial y otro tipo de fraudes auspiciados por las grandes corporaciones. Existen tambin tratados internacionales y regionales que intentan controlar el soborno a travs de las fronteras y de facilitar la aplicacin de la ley.En el seundo rupo, exIsLen deBnIcIones cenLradas en el mercado. EsLas deBnIcIones suelen usarse donde no exIsLe un desarrollo jurIdIco suBcIenLemenLe elevado como para poder caLeorIzar adecuadamen-te todas las conductas corruptas. Tambin son adecuadas para el an-lisis econmico de la corrupcin. Un funcionario corrupto sera aquel que utiliza su cargo como un negocio privado. Negocio cuya cuenta de resultados busca maximizar. El volumen de sus ingresos depende de la situacin del mercado y de su talento para encontrar el punto de mxima ganancia en la curva de la demanda del pblico. La corrupcin es un fenmeno econmico, que para combatir hay que pensar en los costos de corrupcin, pero tambin en los costos de combatirla y hay que seguir la lucha contra la corrupcin hasta el punto en que los cos-tos por combatirla sean iguales a los costos de la misma.33En el Lercer rupo, se pueden IncluIr las deBnIcIones cenLradas en el inters general. La corrupcin existe cuando el responsable de un puesLo publIco, con IuncIones y aLrIbucIones deBnIdas es, por medIos monetarios o de otra naturaleza no legalmente prevista, inducido a acLuar IavorecIendo a quIen proporcIona el beneBcIo, daando al pu-blico y a sus intereses.34 Es corrupLa, en deBnILIva, Loda accIn en la que el responsable pblico pone por delante el inters privado sobre el inters general. La idea de que los responsables pblicos sirven al inters pblico, ya implica una concepcin determinada de la poltica y de la accIn de obIerno, pero sLa no se encuenLra muy alejada de lo que la ciudadana entiende acerca de cmo debe ser la poltica.35 Esta deBnIcIn podrIa IncluIr Loda polILIca publIca o prorama que se adop-ta o implanta considerando los intereses de slo una parte afectada, dados los beneBcIos que esLa parLe puede proporcIonar a los emplea-dospublIcos.Incluso,LodaaccInLomadaenelsenLIdodeInBuIren una polILIca publIca con Lal InLers prIvado, sIn perjuIcIo de los eIecLos sustanciales que tal accin puede provocar.52Pr i mer a par te. A pr oxi maci n al fenmeno de la cor r upci nCorrupcin sera por supuesto, el tomar decisiones parciales por razones de beneficio monetario directo, como es el caso del soborno. Corrupcin sera tambin, la elaboracin de normas en lasquesebeneBcIaaunsecLorsocIalsobreelconjunLodela comunIdad a cambIo de beneBcIos prIvados dIrecLos o IndIrecLos. () Corrupcin sera pasar informacin de forma privilegiada a un actor individual o colectivo, a cambio de algn tipo de recom-pensa. O, sin nimo exhaustivo, podra ser corrupcin cualquier acLoquebeneBcIeaunaparLedelasocIedadacambIodesus votos, cuando el inters general sea daado con ello.36Por ltimo, en el cuarto grupo algunos autores critican las aproxima-ciones ms moralistas e introducen una concepcin histrica y socio-lgica, vinculada a la percepcin social del fenmeno. En realidad, el en-torno poltico, econmico y social de ciertos pases africanos es muy diferente al de Estados Unidos o el Reino Unido, con lo que la aplicacin de los crILerIos domsLIcos anlosajones para analIzar la corrupcIn en dichos pases es totalmente inadecuada.37Forejemplo,elLrabajo emprico muestra que en general, los sistemas presidenciales son ms corruptos que las democracias parlamentarias y que los sistemas de representacin proporcional son ms corruptos que los sistemas de mayora relativa. Los peores sistemas combinan presidencias fuertes con represenLacIn proporcIonal, en los cuales un ejecuLIvo poderoso negocia con unos cuantos lderes partidistas poderosos para compar-tir los privilegios del poder de forma corrupta.38Otra manera de entender a la corrupcin, implicara ms que deBnIrla, que se le puede concebIr como parLe de un conjunLo de con-ductas indebidas tales como: pagos monetarios (extralegales) a fun-cionarios pblicos a cambio de entrega de servicios; aprobacin de permisos; autorizacin de instalacin de empresas; otorgamiento de lIcencIas de operacIn exclusIva que permILa al beneBcIarIo resLrInIr la competencia; y obtener rentas monoplicas por la venta u opera-cin de bienes y servicios.39 En algunos casos, el traspaso y uso de activos del Estado no involucra un pago monetario directo, pero s un InLercambIo de Iavores e InBuencIas. EsLe LIpo de comporLamIenLo es 53La cor r upci n admi ni str ati va en M xi comas dIIIcIl de IdenLIBcar, probar y casLIar que en el caso de la corrup-cin pecuniaria, es decir, aquella que involucra un pago monetario; pero su relevancia es igualmente importante.Tambin la corrupcin puede comprenderse de manera general en dos sentidos: el econmico y el ampliado.40 ElprImerosereBere estrictamente al sentido econmico. Se denomina de esta manera porque hay dinero de por medio. En ella participan dos partes para realizar la operacin: el corruptor y el corrompido. Uno realiza una tarea y otro requiere el servicio, por lo que es una contraprestacin de am-bosacLores.CuandoelbeneBcIarIoInduceuoIreceunarecompensa se convierte en corruptor y el acto se denomina soborno. Cuando es el encargado de la funcin quien solicita la recompensa es extorsin. Al respecto, Rose-Ackerman (1999), sostiene: Como cualquier intercambio, la corrupcin requiere de dos acto-res: un comprador y un vendedor. El comprador del sector priva-do paga un soborno al vendedor del sector pblico para obtener alovalIoso(.)DadoquelacorrupcInbeneBcIaalosparLIcI-pantes de ambos lados de la relacin, ninguno de los grupos tiene un incentivo para concluirla unilateralmente. No hay manera de desenmaraar la red para atribuirle la culpa a slo uno de los participantes. Todos son responsables.41 La corrupcin econmica fue ms evidente en los casos de la privati-zacIn de empresas publIcas. ManzeLLI (2009), aBrma que a Bnales de la dcada de 1980, las reformas econmicas de mercado en lo general y la privatizacin en particular, fueron defendidas por economistas y por las aencIas mulLIlaLerales de BnancIamIenLo -como el Eondo Mo-netario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM)- como los medios idneos para crear mercados competitivos y reducir la corrupcin. La privatizacin representa el elemento ms visible y controvertido de las reformas de mercado. En algunos casos, como Chile y Mxico, lacorrupcinquehacaracterizadoalcapitalismodecompadres -colusin entre poder poltico y poder econmico, en la captura del 54Pr i mer a par te. A pr oxi maci n al fenmeno de la cor r upci nEstado en manos de grupos de inters y opacidad del proceso de toma de decisiones- que se ha presenciado, ha llevado a grandes rescates BnancIeros. Las reIormas econmIcas crearon randes esperanzas de lograr una recuperacin rpida y sostenida. No obstante, la mayora de las encuestas de opinin pblica, realizadas en Amrica Latina por el llamado Latinobarmetro, muestran un alto nivel de insatisfaccin por la manera en cmo se efectuaron las reformas. En suma, mientras ms manchada ha sido la privatizacin por la corrupcin y el capi-talismo de compadres, mayor es la actitud negativa de la ciudadana frente a todo el proceso.42La segunda versin del concepto corrupcin, implica una conno-tacin o sentido amplio. sLa se reBere al sInIBcado mIsmo de la palabra. Como ya se reBrI, en su eLImoloIa "corrupcIn" provIene del LrmIno latino corruptio que sInIBca alLernacIn de alo, LerIversacIn o cam-bIo en las cosLumbres. EsLa deBnIcIn seala que cuando una IuncIn es alterada de su cauce normal hay corrupcin. Existe corrupcin en aquellos actos que se realizan de manera indebida y fuera de la nor-ma.EnesLaversIn,seobLIenenbeneBcIosqueesLanmasalladelo estrictamente econmico. La corrupcin crece conforme se incremen-ta el ingreso nacional, o conforme hay la posibilidad de hacer uso de fondos pblicos aprovechando la desestructuracin del Estado fruto de su modernizacin, y que en algunos casos ha habido corrupcin relacionada con los procesos de privatizacin de empresas pblicas.43 Alunos ejemplos de esLe LIpo de corrupcIn son: la malversacIn, el abuso de auLorIdad, el enao, la perversIn de la jusLIcIa, elIncum-plimiento de tareas; el fraude electoral; el uso indebido de infor-macIn,Iraude,laevasIndeImpuesLos,elLraBcodeInBuencIas,la obtencin de regalos; bienes en especie; favores sexuales; entre otras conductas ilcitas.Dentro de las tipologas de la corrupcin, una poco estudiada se reBere a la corrupcIn de "mercado" y corrupcIn "provIncIal". MIen-tras que la corrupcin de mercado se caracteriza por el hecho de que la IdenLIdad del socIo no juea un papel ImporLanLe, por la Lrans-parencia con respecto al precio y por la competencia entre provee-55La cor r upci n admi ni str ati va en M xi codores del Iavor o beneBcIo corrupLo. For su parLe, para la corrupcIn provincial en cambio, la identidad de la contraparte es importante. Esta corrupcin es un mundo ms cercano a las relaciones interper-sonales, cuya naturaleza es ms tpica de la vida en un pueblo -por ello se denomina corrupcin provincial- que de la vida annima en las grandes ciudades.44En los asuntos del Estado cuando se ausentan los principios ti-cos de los servidores pblicos aparecen diversas conductas antiticas. Algunas, tal vez las ms graves, son consideradas por algunas legis-laciones como delitos.45 El siguiente cuadro no. 3 presenta algunos de los delitos ms comunes asociados a la corrupcin:Cuadro No. 3Delitos ms comunes de la corrupcinDelito DeBnIcInAbandono de des-tino y omisin del deber de perseguir delitosSe origina cuando un funcionario abandona su cargo negn-dose as a cumplir con sus responsabilidades. El abandono de tareas de un funcionario es castigado con pena de prisin e inhabilitacin para el cargo pblico.CohechoSe da cuando el funcionario pblico en provecho propio o de un tercero, solicita o recibe por s o por un intermediario, una d-diva, algn presente o acepta un ofrecimiento o promesa para realIzarenelejercIcIodesucarounaaccIn,uomIsInque constituye delito.Desobediencia y de-negacin de auxilioEslanegativaabiertaadarcumplimientoaresoluciones, decisiones u rdenes de la autoridad superior, dictadas en el mbito de su respectiva competencia y revestidas de las formalidades legales. EalsIBcacIn de documentosBe reBere a cualquIer auLorIdad o IuncIonarIo publIco que en el ejercI de sus IuncIones comeLe Ialsedad : 1) alLerando un documento; 2) simulando un documento todo o en partes; 3) suponiendo en un acto la intervencin de persona que no la ha tenido; y 4) faltando a la verdad en la narracin de he-chos.(contina)56Pr i mer a par te. A pr oxi maci n al fenmeno de la cor r upci nDelito DeBnIcInFraudes y exaccio-nes legalesCuando una autoridad o funcionario pblico, interviniendo en razn de su cargo en la contratacin pblica o en liqui-daciones de efectos o haberes pblicos, se vale de distintos arLIBcos para deIraudar a cualquIer enLe publIco.InBdelIdad en la custodia de docu-mentos y violacin de secretosBe reBere a aquellos IuncIonarIos que susLraen, desLruyen u oculLandocumenLosopapelesquelesesLuvIeranconBados por razn de su cargo. La revelacin de secretos e informa-cIn que sea de caracLer conBdencIal y que no deba ser dIvul-gada tambin es motivo de delito.MalversacinSe da cuando funcionarios o autoridades pblicas encargados de fondos y rentas pblicas o depositarios de dinero sustraen o desvan el dinero pblico, con el aadido de entorpecer el servicio pblico.PrevaricacinEs la falta o incumplimiento de las obligaciones inherentes a un oBcIo, IuncIn o caro.Negociaciones y actividades prohi-bidas a los funcio-narios pblicos y de los abusos en el ejercIcIo de la funcinExisten varias situaciones: 1) debiendo informar, en razn de su cargo, en cualquier contrato, asunto, operacin o ac-tividad,elfuncionarioseaprovechadetalsituacinpara parLIcIpar y obLener un beneBcIo personal, 2) cuando por sI o por persona interpuesta realiza una actividad profesional, quedeacuerdoconsucargonodeberandesempear;3) cuando hace uso indebido de la informacin privilegiada con nimo de lucro.TraBco de InBuen-ciasSe da cuando el funcionario u autoridad pblica aprovechn-dose del ejercIcIo de las IaculLades de su caro realIza acLos que le pueden enerar dIrecLa o IndIrecLamenLe un beneBcIo econmico o de otra ndole para s o para un tercero.Uso indebido de pa-trimonio pblicoEl poltico o funcionario pblico acta con un sentido patri-monialista sobre los recursos pblicos. Administra el patri-monio del Estado como si fuera personal.Usurpacin de fun-cionesEs cuando la autoridad o funcionario pblico dicta disposicio-nes o suspende ejecucIones carecIendo de aLrIbucIones para ello.Fuente: Derechos y deberes de los funcionarios. La administracin pblica espaola, MAP-INAP, Madrid, 2002.Tomado de: scar Diego Bautista. tica Pblica y Buen Gobierno. Fundamentos, estado dela cuestin y valores para el servicio pblico. Toluca, IAFEM, 2009, MencIn LonorIBca del FremIo EIenal IAFEM 2008, pp. 122-12S.(BnalIza)57La cor r upci n admi ni str ati va en M xi coPara concluir con este apartado, es necesario distinguir el concepto de corrupcin de otras nociones conexas, como el escndalo poltico, elconBIcLodeInLers,elsobornoylaexLorsIn.46 En primer lugar, es preciso diferenciar a la corrupcin de los escndalos polticos. El escndalo poltico consiste en el uso de acusaciones de conducta co-rrupLa conLra el adversarIo polILIco, LecLas en el marco del conBIcLo partidario. Del contacto entre los dos conceptos surgen tres posibili-dades: a) situaciones en las que se mezclan realmente el escndalo y la corrupcin; b) situaciones en las que existen corrupcin pero no hay escndalo, porque los partidos consensuadamente la ocultan; y c) situaciones donde existe escndalo pero no hay trazas de corrupcin. En consecuencia, conviene ser cuidadosos con la mezcla de conceptos.En segundo lugar, es conveniente distinguir a la corrupcin del conBIcLo de InLereses y las IncompaLIbIlIdades. El conBIcLo de InLere-ses es un requisito para la corrupcin, pero no tiene qu acabar en ella. NuevamenLe, suren Lres posIbIlIdades: a) supuesLos de conBIcLo de inters sin corrupcin; b) supuestos de corrupcin donde el con-BIcLo de InLereses es un InredIenLe claro del producLo, y c) casos de corrupcIn en los que no Lay IndIcIos de conBIcLo de InLers.EnLercerluar,elsobornoqueesunaIormaespecIBca,pero comn de la corrupcin. El soborno implica el uso inapropiado del ser-vIcIo publIco para obLener beneBcIos maLerIales personales o prIvado