aLetheia CUADERNOS CRTICOS DEL DERECHOComit CientficoSOSAWAGNER,FRANCISCO GONZLEZALONSO,BENJAMNSANTABRBARARUPREZ,JESSGUILLNLPEZ,ENRIQUESAIZDEMARCO,ISIDRO GALNJUREZ,MERCEDESRODRGUEZSEGADO,LUISMIGUEL ESPEJOGONZLEZ,MIGUELNGELREQUENALPEZ,TOMS CHECAGONZLEZ,CLEMENTEPALMALPEZ,CRISTINA CAMYESCOBAR,JESSMOREUSERRANO,GERARDO CAIADOAMARAL,RAFAELMORENOMOLINA,JOSANTONIO BORBNYCRUZ,MILAGROSMARTNMORENOJOSLUIS BELADEZROJO,MARGARITAMARTNCRISTBAL,JOS ALMANSAMORENOBARREDA,JAVIERSECRETARIO: SECRETARIAADJUNTA:RODRGUEZSEGADO,LUISMIGUEL PARERACARRETERO,SOLEDADmarios y archivos a texto completo desde 2006 Ver su
Nmero 2- 2011SUMARIODOCTRINA Pgs. 1-22 La internalizacin de las externalidadesambientales:tcnicas y opciones para el diseo de polticas pblicasambientales.Tania Garca Lpez 23-45 Los principios generales del Derecho enel mbito de laproteccin de las personas con discapacidadAlma Patricia Domnguez Alonso46-63 Declarao de Independncia e Constituio americana:uma histria prpria de federalizar o Estado.Bruno J.R. Boaventura
Nmero 2- 2011JURISPRUDENCIAPgs. 64-75 Responsabilidad patrimonial de los poderes pblicosporactos de naturaleza legislativa en el mbito urbanstico (STS de18 de octubre de 2011)Luis Miguel Rodrguez Segado76-106 Principio dispositivo y sistema de financiacinautonmico:no cabe aceptacin a la carta. Comentario a la STC 204/2011, de15 de diciembre.Jos Luis Martn Moreno
La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas yopciones para el diseo de polticaspblicas ambientalesTaniaGarcaLpezUniversidadVeracruzana,MxicoRESUMEN: El artculo aborda la necesidad de la internalizacin delas externalidades ambientales y se centra en las opciones paraello desde el diseo de polticas pblicas ambientales. Analiza lastcnicas para dicha internalizacin: ayudas pblicas vs. principioquien contamina paga y las posibles consecuencias econmicas yjurdicas de una y otra ABSTRACT: The article discusses the need forthe internalization of environmental externalities and focuses onthe options for doing so from the design of public environmentalpolicy. Discusses techniques for such an internalization: publicaid vs. polluter pays principle and the possible economic and legalconsequences of the twoPALABRASCLAVE: Externalidades ambientales, quien contamina paga,ayudas pblicas KEYWORDS: Environmental externalities, the polluterpays, public aid CDU: 342.9. Derecho Administrativo.
La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas yopciones para el diseo de polticas pblicas ambientalesSUMARIO:1.Introduccin.2.Laaplicacindelprincipioquiencontaminapaga.3.Lasayudaspblicas.ProgramadelasNacionesUnidasparaelMedioAmbientemedioambienteparaeldesarrollohttp://www.unep.org/iyb/1. Introduccin La importancia de valorar la contaminacin desdela economa constituye la pieza clave, segnmuchos autores, para una estrategia eficiente en materia deproteccin ambiental.As, la contaminacin, conceptualizada desde la economa como unaexternalidad negativagenerada por determinados procesos, se reconoce como un recursofuera de lugar.La diferencia que existe entre una situacin con contaminacin yotra sin contaminacin es elvalor de esa externalidad que, en la mayora de las ocasiones, nola cubre totalmente el agentecontaminador sino la sociedad en su conjunto.La internalizacin, entonces, implica que lo que en un principioera considerado un coste externode una actividad se transforme en un coste interno ms delproyecto o actividad.Para la internalizacin de las externalidades ambientales existendiversas alternativas, a saber:- La utilizacin de ayudas pblicas.- La aplicacin del principio quien contamina paga.Adems, en cualquiera de los casos, pueden utilizarse diferentesinstrumentos:- Instrumentos econmicos (fiscales, financieros o demercado)(regulacin indirecta;- Regulaciones que limiten las emisiones a un nivel determinado(regulacin directa).En la actualidad, la mayora de las polticas pblicas ambientalesincluyen ambos tipos deinstrumentos o regulaciones (regulacin directa y regulacinindirecta), los cuales conviven a su1ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
Tania Garca Lpezvez con ayudas pblicas para determinadas actividades o sectores,en el caso de la UninEuropea, controladas estas ltimas con directrices y principioscomunitarios tendentes a queafecten lo menos posible al objetivo del Mercado Comn y a losprincipios de la librecompetencia.Adems, la integracin de la variable ambiental en las polticaseconmicas, como expresinconcreta del principio de la integracin de la variable ambientalen las polticas sectoriales,conlleva que los objetivos de la poltica ambiental y los deotras polticas, como la econmica, sepotencien recprocamente.Desde una ptica tradicional ambiental de la necesidad deinternalizacin de las externalidadesambientales poco importa si dicha internalizacin se hace desdelas ayudas pblicas o desde laaplicacin del principio quien contamina paga; sin embargo, desdeuna visin de economaambiental la decisin o decisiones de darle ms peso a unas o alotro tiene consecuencias muydiferentes.2. La aplicacin del principio quien contamina pagaEn el ao de 1974, los Estados miembros de la Organizacin para laCooperacin y el DesarrolloEconmico (en adelante OCDE) adoptaron una recomendacin conocidacomo el principio dequien contamina paga1.Dicho principio, nacido en el mbito de lasciencias econmicas, busca traspasar el coste delas llamadas externalidades negativas2, que enprincipio soporta la colectividad en su conjunto, alos agentes potencialmente contaminadores.De este modo, nace con un contenido claramenteDesastredeAznalcllar:roturadeunabalsaderesiduosdelaminadepiritaen1998http://eco.microsiervos.comeconmico y, poco a poco se juridifica, apareciendo hoy en normasde derecho positivo.Lo que persigue es reflejar en el precio de las actividades yproductos contaminantes lasdeseconomas externas causadas por el deterioro delambiente3.1 OCDE, Paris, 14 de noviembre de 1974, Vid., OCDE, C(74) 223,21 de noviembre de 1974, 14 ILM, 234, 1975 (V de la 11). 2 Ayres yKneese, «Produccin, Consumo y Externalidades», en, Economa delMedio Ambiente, Instituto de Estudios Fiscales, Ed. J.A. GallegoGredilla, Madrid, 1974, p.74. 3 Cfr., Hernndez Berasaluce, Luis,Economa y Mercado del Medio Ambiente, Ed. Mundi-Prensa, Madrid,1997, p.25.2ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas yopciones para el diseo de polticas pblicas ambientalesLa prosperidad y el bienestar se relacionan directamente confactores tales como el aire querespiramos y la salubridad del medio ambiente que nos rodea4 yaunque hasta hace relativamentepoco tiempo se parta del supuesto de que estos elementos nofaltaran; sin embargo, a medidaque el desarrollo se hace ms intensivo, aumenta la degradacindel entorno y los recursosnaturales comienzan a considerarse bienes econmicos, y a la vezjurdicos (durante muchotiempo se hablaba de ellos como res nullius que adquiran sujuridicidad en el momento en quese convertan en objeto de apropiacin por parte de personasindividuales5).Hoy en da queda muy claro que una cosa es crecimiento y otra muydistinta desarrollo. Unaeconoma puede crecer tomando en cuenta alguno de los indicadoresfrecuentemente usados masello puede acontecer con un gran coste social y ecolgico. Poreso, en el actual contexto mundialse debe entender por desarrollo aquel proceso que, adems depotenciar los recursos de un pas ode una regin, satisfaga los objetivos de incrementar la economa,elevar la calidad de vida de lapoblacin y respetar el equilibrio de los ecosistemas,contribuyendo en la medida de lo posible areparar los daos ya causados.As, los costes que se pretenden internalizar son aquellosprovenientes de la prevencin de lacontaminacin, de manera que ella ya no ocurra, y comprenden,tambin, los provenientes delcontrol de la actividad potencialmente contaminante; es decir,se debern asumir por elcontaminador los costos tanto en la etapa de prevencin como enla de control.De este modo, aparece el principio quien contamina paga.Como fue originalmente concebido se trataba de un «principiofundamental para asignar loscostes de las medidas de prevencin y control de la contaminacinintroducidas por lasautoridades pblicas de los pases miembros»6. Se planteaba,entonces, como una forma deimputar al contaminador la carga de la lucha contrala contaminacin, quien deba asumir el coste de las medidasnecesarias para evitarla o reducirlahasta los estndares marcados por dichas autoridades.Adems, se pretenda que los bienes y servicios que causabancontaminacin en la produccin y/ o consumo reflejasen en sus precios el coste de estas medidasya que las valoracioneseconmicas pueden ayudar a los agentes econmicos enla tarea de tener en cuenta los efectos sobre el medio ambientecuando toman decisiones deinversin o consumo. 4 En este sentido, Provencio, Enrique, «Eldesarrollo en los noventa: posibles implicaciones ambientales», en,Desarrollo Sustentable. Hacia una poltica ambiental , UniversidadNacional Autnoma de Mxico, Mxico DF, 1993, pp.61 y ss. 5 MADDALENA,Paolo, «Las Transformaciones del Derecho a la Luz del ProblemaAmbiental: Aspectos Generales», en, Derecho Ambiental. Revista delDerecho Industrial,, ao 14, mayo-agosto 1992, n 41, EdicionesDepalma, Buenos Aires, 1992, p,365. 6 Vid., OCDE, C(74)223, 21 denoviembre de 1974.3ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
Tania Garca LpezCuando una empresa, por ejemplo, no aprovecha al mximo lasmaterias que utiliza y producecontaminantes al aire, al agua y al suelo, el producto de eseproceso tiene un precio menor al quele correspondera, se podra decir que ese producto tiene unasubvencin de la sociedad, con loque el precio que obtiene en el mercado no es el real; y, adems,colocara en una situacin dedesventaja a aquellos productos que hubiesen sido producidos sincontaminar7.Por otra parte, se plasma por parte de la OCDE la necesidad deaplicar uniformemente esteprincipio a travs de la adopcin de una base comn para laspolticas ambientales de los pasesmiembros, lo cual aumentara el uso racional y la mejor asignacinde recursos ambientalesescasos y prevendra la aparicin de distorsiones en el comercio yla inversin internacionales»8.La Recomendacin del Consejo de la OCDE relativa a la aplicacindel principio quiencontamina paga9 a la contaminacin accidental reitera que, deacuerdo a dicho principio, loscostes de todas las medidas de prevencin y control de lacontaminacin introducidas por lasautoridades pblicas de los Estados miembros para asegurar que elmedio ambiente se encuentraen un estado aceptable deberan ser asumidas por el potencialcontaminador.En el mbito de la contaminacin accidental, el principio quiencontamina paga implica que eloperador de una instalacin peligrosa debera soportar los costesde las medidas de prevencin ycontrol de la contaminacin accidental que pudiera llegar aproducirse fruto de sus actividades.Ello implica que las exigencias de prevencin y control deaccidentes impuestas por lasautoridades pblicas, segn el derecho interno de cada pas,deberan cubrirlas econmicamentelos operadores de dichas instalaciones.Se recomienda, adems, que «como regla general, las autoridadesno ayuden a loscontaminadores a soportar esos costes a travs de subsidios,ventajas fiscales u otras medidas»10.Es indudable que todo desarrollo econmico debe basarse en unautilizacin racional de losrecursos naturales que no slo constituya la base sino tambin ellmite de ese mismodesarrollo11, por lo tanto, es imprescindible orientarse haciael desarrollo sin destruccin, sindao12.La armonizacin de las polticas ambientales de los pases miembrosde la OCDE llevara a queno resultasen favorecidos aquellos pases menos protectores delmedio ambiente, y por ello conmenores costes en la produccin de sus productos, que aquellos msexigentes en dicha 7 Cfr., OECD, Taxation and the Environnement.Complementary Policies, op. cit., pp. 16 y 17. 8 OCDE, C(74)223 de21 de noviembre de 1974. 9 De 7 de julio de 1989, C(89)88(Final),G.36.2-G.36.5. 10 lbdem. 11 Fuentes Bodeln, Fernando, La ProteccinAmbiental en la Unin Europea, Apuntes para el X Curso deEspecializacin en Comunidades Europeas, Centro de EstudiosEuropeos, Universidad de Alcal de Henares, Madrid, 1994, p. 5. 12Cfr., Crecimiento. Competitividad. Empleo. Retos y pistas paraentrar en el s. XXI, Libro Blanco, Boletn de las ComunidadesEuropeas, DOCE, suplemento 6/93, p.159.4ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas yopciones para el diseo de polticas pblicas ambientalesproteccin, vulnerando el deseo comn de proteger el ambiente ydistorsionando el comercio y lainversin internacionales13.En un mbito fundamentalmente econmico el principio quiencontamina paga ayudara a evitarestas distorsiones14.Otra de las funciones importantes de este principio es la dedefinir de una manera clara yaplicable la medida en la que los costes de la lucha contra lacontaminacin deben ser soportadospor las empresas responsables y no subvencionados por el Estado,para evitar que las ayudasfinancieras a favor de los productos nacionales se transformenen una medida de proteccin de laindustria nacional, lo que amenazara con afectar negativamenteal sistema de intercambiosinternacionales.Por otra parte, existe una estrecha relacin entre la polticaambiental de un pas y su polticasocioeconmica general15; y, por ello, aunque el principioestudiado pretende que las autoridadesde un pas fomenten que sea el contaminador quien asuma el deberde prevenir y controlar lacontaminacin y sus costes, se puntualiza por parte de la OCDEque, en circunstanciasexcepcionales, pueden desarrollarse problemas socioeconmicos detal importancia quejustifiquen la consideracin de otorgar asistencia gubernamental,cuando:sea necesario aplicar rpidamente un rgimen de control de lacontaminacin especialmente estricto y necesario;los objetivos de poltica ambiental de un pas miembro debanrealizarse dentro de un tiempo prescrito y especfico;se otorgue asistencia con el objeto de estimular laexperimentacin con nuevas tecnologas de control de lacontaminacin.Cuando las medidas tomadas para promover los objetivossocioeconmicos especficos de unpas tengan el efecto incidental de constituirse en asistenciapara efectos de control de lacontaminacin, el otorgamiento de esa asistencia no serainconsistente con el principio quiencontamina paga.13 Cfr., Dez Velayos, Mara Rosa, «Fiscalidad Ambiental», en,Temas de Legislacin. Gestin y Derecho Ambiental., Ed. Dyquinson,Madrid, 1997, p.45. 14 Cfr., OECD, Economic Instruments forEnvironmental Protection, France, 1989, pp. 25 y ss. 15LEFF,Enrique, Sociologa y ambiente: Formacin socioeconmica, racionalidadambiental y transformaciones del conocimiento, en LEFF, ENRIQUE,(comp.), Ciencias Sociales y Formacin ambiental, Ed. Gedisa,Barcelona, 1994, p. 21.5ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
Tania Garca LpezSin embargo, se recomienda que, como regla general, los pasesmiembros no apoyen a loscontaminadores en el pago de los costos del control de lacontaminacin, ya sea mediantesubsidios, ventajas fiscales u otras medidas16.Como podemos observar, desde el momento en que se plantea elprincipio quien contamina pagapor parte de la OCDE, se resalta la posibilidad de que existanexcepciones que permitan que lasautoridades de un determinado Estado puedanapoyar de distintas maneras a los contaminadores, asumiendoellas, por ende, los costes de lalucha contra la contaminacin.La Comunidad Econmica Europea, por su parte, pronto reflej dichoprincipio en susProgramas de accin17 en materia ambiental y, con base en ellos,se aprobaron numerosasdirectivas.El V Programa de accin descansa, entre otros, en el principioquien contamina paga, comoforma de conseguir un desarrollo sostenible, esto es, undesarrollo que satisfaga las necesidadesdel presente sin poner en peligro las necesidades de lasgeneraciones futuras18.El VI Programa de accin en materia de medio ambiente19, en suartculo 2, en el cual se definenlos principios y metas generales del mismo, seala:Estar especialmente basado en el principio de que quiencontamina paga, en losprincipios de cautela y accin preventiva y en el principio de lacorreccin de lacontaminacin en su fuente.El artculo 3, que establece los planteamientos estratgicos paraalcanzar los objetivos en materiade medio ambiente, se refiere tambin al principio, al establecerque es necesario fomentar:…modelos sostenibles de produccin y consumo mediante laaplicacin efectiva de losprincipios indicados en el artculo 2, a fin de internalizar,tanto las consecuenciasnegativas como las positivas en el medio ambiente mediante lautilizacin de unacombinacin de instrumentos, incluidos instrumentos basados en elmercado yeconmicos.16 OECD, Energy Prices and Taxes, 1995, International EnergyAgency, France, 1995, pp. 5 y ss. 17 I Programa de accincomunitario en materia ambiental. DOCE C 112 de 20 de diciembre de1973. II Programa de accin comunitario en materia ambiental. DOCE C139 de 13 de junio de 1977. III Programa de accin comunitario enmateria ambiental, DOCE C 46 de 17 de febrero de 1983. IV Programade accin comunitario en materia ambiental, DOCE C 328 de 7 dediciembre de 1987. V Programa de accin comunitario en materiaambiental, DOCE C 138 de 17 de mayo de 1993. 18 Cfr., JAQUENOD DEZSOGON, Silvia, «Poltica ambiental y cooperacin al desarrollo en laUnin Europea. El 5 Programa de accin», en, Temas de Legislacin,Gestin y Derecho Ambiental, op. cit., pp. 33 y ss. 19 DOCE L 242 de10/09/2002.6ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas yopciones para el diseo de polticas pblicas ambientalesA partir del artculo 5 se sealan los objetivos y mbitos deactuacin frente a problemasambientales concretos. El primero de ellos es el cambioclimtico, frente al cual, una de lasestrategias planteadas consiste en fomentar medidas que reflejentodos los costesmedioambientales en el precio del transporte.En cuanto a la estrategia sobre medio ambiente, salud y calidadde vida, en lo que se refiere a losproductos qumicos, se propone:hacer recaer en los productores, importadores y usuarios laresponsabilidad de desarrollarconocimientos sobre todos los productos qumicos y evaluar losriesgos que supone suutilizacin, incluida la utilizacin en productos, as como surecuperacin y eliminacin.Desde el Acta nica Europea de 1986 el principio quien contaminapaga se refleja en normas dederecho positivo.El articulo 130 R20 sealaba:2. La accin de la Comunidad, en lo que respecta al medioambiente, se basar en losprincipios de accin preventiva, de correccin, preferentemente enla fuente misma, delos ataques al medio ambiente y de quien contamina paga.El Tratado de la Unin Europea21 (en adelante TUE) tambincontempla el principio.Articulo 19122.3. La poltica de la Comunidad en el mbito del medio ambientetendr como objetivo alcanzarun nivel de proteccin elevado, teniendo presente la diversidadde situaciones existentes enlas distintas regiones de la Comunidad. Se basar en losprincipios de cautela y de accinpreventiva, en el principio de correccin de los atentados almedio ambiente,preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quiencontamina paga.No podemos obviar que el TUE hace de la cohesin econmica ysocial su objetivo prioritario23.Se pretende garantizar la solidaridad comunitaria para con lospases, regiones y grupos depoblacin menos favorecidos, a travs de:1. La distribucin equitativa de los beneficios que producir launificacin europea.2. La aceleracin de la aproximacin de los niveles econmico ysocial de los pases menosdesarrollados para que se puedan adherir plenamente a la unineconmica y monetaria.20 Titulo VII del tratado CEE, aadido segn lo dispuesto por elartculo 25 del Acta nica Europea de 1986. 21 DOCE C 224 de 31 deagosto 1992. Tratado de Lisboa de 2007; DOCE C 306 de 17 dediciembre de 2007 22 Versin consolidada, DOCE C 83 de 30 de marzode 2010. 23 Fuentes Bodeln, Fernando, «Derecho AmbientalComunitario(UE)», en, Temas de Legislacin, Gestin y DerechoAmbiental, op. cit., p. 157.7ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
Tania Garca Lpez3. La correccin de los desequilibrios actuales considerados comofuentes potenciales dedistorsin de la competencia, generadores de migracionesforzosas, etc.4. Acompaar la creacin de un mercado europeo del empleo a favorde los grupos msamenazados.5. La contribucin al crecimiento, la competitividad y el empleoen la Unin Europea con obrasde infraestructura y proyectos de formacin.Como seala Enrique Alonso24, el TUE aprovecha paraconstitucionalizar las excepciones alcitado principio; en su artculo 192 dispone literalmente que»sin perjuicio del principio quiencontamina paga, cuando una medida adoptada con arreglo a lodispuesto en el apartado 1implique costes que se consideren desproporcionados para lasautoridades pblicas de un EstadoMiembro, el Consejo establecer, en el propio acto de adopcin dedichas medidas, lasdisposiciones adecuadas en forma de:excepciones de carcter temporal; apoyo financiero con cargo alFondo de Cohesin. o ambas posibilidades.En las Directrices Comunitarias sobre ayudas estatales a favordel medio ambiente25se reiteraque la aplicacin del principio quien contamina paga sigue siendola norma principal; lasayudas estatales constituyen, de hecho, la segunda mejoropcin.La aplicacin del principio quien contamina paga en ocasiones nose considera suficiente paraconseguir un nivel de proteccin ambiental elevado26debido aque:- No es fcil determinar el coste exacto de la contaminacin ysiempre existe un gradode incertidumbre al calcular los costes de la contaminacin.- Puede producir un alza demasiado abrupta del precio de unaserie de productosindustriales para internalizar el coste de la contaminacin,provocando un choqueexgeno y creando perturbaciones en la economa.El principio quien contamina paga no significa que quien quierao pueda pagar est facultadopara contaminar. 24 Alonso Garca, Enrique, El Derecho Ambientalde la Comunidad Europea, vol. 1, Ed. Civitas, Madrid, 1993, p. 111.25 Directrices Comunitarias sobre Ayudas Estatales en favor delMedio Ambiente, op. cit., p.7. 26 El principio de proteccin elevadaes otro de los principios de la poltica ambiental, de acuerdo a lodispuesto en el artculo 191 del Tratado de la unin Europea, versinconsolidada tras el tratado de Lisboa.8ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas yopciones para el diseo de polticas pblicas ambientalesTampoco conlleva la idea de sancin una vez que el dao ambientalse ha producido. Por lotanto, las sanciones penales y administrativas no se basan en elprincipio estudiado.Aunque buena parte de la doctrina considera que laresponsabilidad civil por daos al ambientese basa en el principio , creemos que esto no es as, debido aque la finalidad de laresponsabilidad civil es la de reparar, en la medida de loposible, el dao causado.La accin de responsabilidad civil tiene por objeto indemnizarlos daos y perjuicios que se hanocasionado en el ejercicio de una actividad contaminante,mientras que el principio quiencontamina paga tiene un marcado carcter preventivo, buscando queel dao ambiental no seproduzca.Todas aquellas medidas preventivas que buscan evitar lacontaminacin, imponiendo al potencialcontaminador la consiguiente carga econmica se basan en elprincipio analizado.Como ejemplos de las anteriores encontramos: el estudio delimpacto ambiental, elestablecimiento de estndares, la regulacin de las caractersticasde las materias primas, lashomologaciones y las imposiciones de niveles tecnolgicos.Del mismo modo, los instrumentos de control de la contaminacinque cargan el costeeconmico al contaminador, como los instrumentos fiscales, lasrestricciones y prohibiciones a laimportacin, los permisos de emisin negociables, los acuerdosentre administracin yadministrado, las auditoras ambientales y el anlisis y lacobertura del riesgo ambiental sebasan, tambin, en el principio quien contamina paga.Desde el punto de vista del derecho internacional pblico, elprincipio quien contamina pagaimplica que el pas potencialmente contaminador adopte todas lasmedidas necesarias para evitary, en su caso, controlar la contaminacin.As, los lineamientos contenidos tanto en tratadosinternacionales como en textos sin carctervinculante que exigen que los Estados realicen determinadasconductas o que se abstengan deotras, con la finalidad de prevenir y controlar la contaminaciny, al mismo tiempo, imponen quelos mismos soporten la consiguiente carga econmica paralograrlo, estn inspirados en elprincipio.No obstante lo anterior, se producen, en el plano internacional,numerosas derogaciones delprincipio, fundamentadas en la consideracin del medio ambientecomo inters comn de todalas humanidad, en el principio de responsabilidad comn perodiferenciada y, especialmente, enla situacin de los pases en desarrollo, con los cuales sereconoce que los Estados desarrolladoshan contrado una deuda ecolgica al haber realizado, durantedcadas, un desarrollo pocorespetuoso del entorno natural.9ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
Tania Garca LpezCon base en las anteriores consideraciones, en algunos casos noser el pas potencialmentecontaminador el que asuma el coste econmico de la prevencin y elcontrol de lacontaminacin, sino el resto de los Estados, a travs de unreparto de esa carga econmica.Existen muchos ejemplos de materiales e instrumentos distintosde los tratos en los que aparece ,ya directamente enunciado, ya en normas concretas inspiradas enl, el principio quiencontamina paga.Es, precisamente, en este contexto donde aparece positivado porprimera vez, consecuencia,quiz, del carcter flexible, funcional y fluido del derechoambiental internacional.Un ejemplo de este tipo de instrumento en el que encontramosdisposiciones basadas en elprincipio quien contamina paga es la Declaracin autorizada , sinfuerza jurdica obligatoria, deprincipios para un convenio mundial respecto de la ordenacin, laconservacin y el desarrollosostenible de bosques de todo tipo20.El principio 13 de esta Declaracin alude a quedebera alentarse, en los planos nacional einternacional, la incorporacin de los costos ybeneficios para el medioambiente en las fuerzas y los mecanismos delmercado, con el fin de lograr la conservacinforestal y el desarrollo sostenible.Dentro de esta categora de instrumentos nos encontramos tambin,con las conclusiones delestudio sobre los aspectos jurdicos del medio ambiente enrelacin con la minera y lasperforaciones que se lleven a cabo frente a las costas dentro delos lmites de la jurisdiccinnacional25.Se afirma que son los Estados dentro de cuya jurisdiccin se estnconsiderando o llevando acabo actividades los que tendran que asegurarse de que seelaboren y, cada vez que seanecesario, se apliquen planes para hacer frente a accidentes yotros acontecimientos imprevistosque causen contaminacin y otros efectos adversos sobre el medioambiente o la amenaza detales efectos.20 Conjunto de principios adoptados por el Comit preparatorio dela Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo(CNUMAD) , negociados en el contexto de la Conferencia , en Ro deJaneiro, 1992, respecto a los cuales no pudo llegarse a uninstrumento jurdicamente vinculante. 25 El estudio de esta cuestinfue llevado a cabo en respuesta a la decisin del Consejo deAdministracin del PNUMA 91(V) del 25 de mayo 1977 . El Grupo detrabajo que se estableci para tratarlo se reuni entre 1978 y 1981,y present su informe final al Consejo de Administracin del PNUMA elcual lo apoy mediante su decisin 10/14 (VI) del 31 de mayo de 1982y lo envo a la Asamblea General de las Naciones Unidas, la cualmediante Resolucin 37/217 del 20 de Diciembre de 1982 , recomend alos Estados Unidos que considerasen estos lineamientos.10ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas yopciones para el diseo de polticas pblicas ambientalesTambin, las directrices y principios para el manejoecolgicamente racional de los desechospeligrosos,27 que hacen nfasis en la necesidad de transferenciade tecnologa, en especial haciapases en desarrollo que necesiten y soliciten asistencia tcnicaen esta esfera,28 sealan que lacarga del tratamiento de los desechos que reduzca al mnimo y quelos efectos sobre el medioambiente deben asumirla los Estados y las personas queparticipan en el manejo de desechospeligrosos, no limitndose a la mera transformacin de un tipo decontaminacin en otra, nitransfiriendo los efectos de la contaminacin de un lugar aotro.Uno de los instrumentos que, pese a no haber quedado plasmado enun tratado internacional, hasupuesto un parteaguas en el tratamiento internacional del medioambiente es la Declaracin deRo sobre Medio Ambiente y Desarrollo30 .El principio 15 de la Declaracin hace referencia directa alprincipio quien contamina paga:Las autoridades nacionales procurarn fomentar la asuncin de loscostos ambientales y eluso de instrumentos econmicos teniendo en cuenta el criterio deque el que contaminadebe, en principio, cargar con los costos de la contaminacin,teniendo debidamente encuenta el inters pblico y sin distorsionar el comercio ni lasinversionesinternacionales…34Los ejemplos dados para cada rubro son ilustrativos, noexhaustivos, pero representan unareferencia til respecto a la inclusin del principio quiencontamina paga en los instrumentos novinculantes que los Estados han desarrollado hasta ahora paraasistirlos en la negociacin detratados bilaterales o multilaterales relevantes, en lapromulgacin de legislacin nacional y depolticas y estrategias ambientales.Dentro de las fuentes del derecho internacionalambiental40existe un gran nmero de tratadosinternacionales que regulan los diversos aspectos relacionadoscon la proteccin del medioambiente.27 Popularmente conocidas como las directrices de El Cairo , porhaber sido adoptadas en esta ciudad. Vid. UNEPS Environmental LawSeries, nmero 8. 28 Cfr., CUBEL SNCHEZ, Pablo, El controlinternacional de los desechos, en, JUSTE RUIZ, Jos DerechoInternacional del Medio Ambiente, op. cit., cap. VII, p.p.303 y ss.30 Adoptada en la Conferencia de Naciones Unidas sobre MedioAmbiente y Desarrollo (CNUMAD) celebrada en Ro de Janeiro, Brasil,en 1992. 34 Anexo 2. 40 Son las mismas que las del DerechoInternacional Pblico General. Para el estudio de las fuentes deDerecho Internacional Pblico,cfr., DIEZ DE VELASCO, Manuel,Instituciones de Derecho Internacional Pblico, Ed. Tecnos, 10edicin, Madrid , 1994, pp. 114 y ss.; FERNNDEZ FLORES, Jos Luis,Derecho Internacional Pblico. Introduccin y Libro Primero,Editoriales de Derecho Reunidas, Madrid, 1980, pp. 495 y ss.; JUSTERUIZ, Jos , Derecho Internacional Pblico?, Ediciones Nomos, 4edicin Valencia, 1994 , pp. 134 y ss. ; MARIO MENNDEZ, Fernando M.,Derecho Internacional Pblico. Parte General , Ed. Trotta, Madrid,1993, pp. 195 y ss.; ORTIZ AHLFF, Loretta, Derecho InternacionalPblico, Edit. Harla, Mxico, 1993, pp. 13 y ss.; SEPLVEDA, Cesar,Derecho internacional, Ed. Porra , 18 edicin , Mxico, 1997, pp. 91y ss.; SORENSEN ,11ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
Tania Garca LpezAlgunos autores consideran que: El predominio de la fuenteconvencional, que corresponde auna situacin generalizada en el ordenamiento internacional, haadquirido en el campo ambientaluna exacerbacin particular que no ha dejado de presentar ciertosinconvenientes. El formidablevolumen adquirido por el pilar convencional ha contribuido aponer en pie un paquete de normasambientales considerablemente tupido, pero ha tenido tambin sucara negativa ya que hamarcado el conjunto de un tinte inevitablemente voluntarista y,lo que es peor, particularista41.El derecho internacional ambiental se ha desarrollado sobretodo, de forma fragmentada ysectorial, por medio de tratados especficos que abordan temasconcretos en razn de actividadeshumanas que afectan a espacios ambientales determinados42.En 1970 se adopt en Ginebra el Convenio sobre contaminacinatmosfrica transfronteriza, queno incluye obligaciones concretas para los Estados. Sin embargo,a partir de 1984 se empezarona adoptar Protocolos por las partes59 en los cuales seespecifican obligaciones para las mismas.As, en el Protocolo de Helsinki de 1985 los pases secomprometieron a reducir sus emisionesde dixido de azufre al menos un 30% antes de 1993.En 1998 se comprometieron a reducir las emisiones de tal formaque stas no superasen en 1994las de 1987, y, en cada unos de los ulteriores protocolos seadoptaron obligaciones concretas conbase en el principios quien contamina paga pues cada uno de losEstados debera cubrir el costeeconmico que estas medidas conllevan.En 1982101 se aprob la convencin de las Naciones Unidas sobreDerecho del Mar102 que buscasatisfacer las necesidades de un nuevo orden jurdico sobre lamateria que sea generalmenteaceptable.103 Por otra parte, se expresa que la Convencin estinspirada en la conveniencia deestablecer, con el debido respeto a la soberana estatal, unorden jurdico para los mares yocanos que facilite la cooperacin internacional y promueva:Los usos con fines pacficos de los mares y ocanos. La utilizacinequitativa y eficiente de los recursos. Max, Manual de DerechoInternacional Pblico, 5 edicin, Fondo de Cultura Econmica , Mxico,1994, pp. 149 ss. 41 Vid., JUSTE RUIZ, Jos , Derecho Internacionaldel Medio Ambiente, op. cit., p. 54. 42 Cfr, REY CARO, Ernesto, Lacooperacin internacional para la proteccin del medio ambiente , en,Temas de Legislacin, Gestin y Derecho ambiental, op. cit., pp.101yss. 59 Protocolo de Ginebra de 28 de septiembre de 1984. Protocolode Helsinki de 8 de junio de 1985. Protocolo de Sofa de 31 deOctubre de 1988. Protocolo de Ginebra de 18 de diciembre de 1991.Protocolo de Oslo de 14 de junio de 1994. 101 Vid., JUSTE RUIZ, Jos, La entrada en vigor del Convenio de las Naciones Unidas sobre elDerecho del mar y los intereses espaoles , Separata del AnuarioArgentino de Derecho Internacional, Vol. XII, 1996-1997, pp. 167 yss. 102 Suscrita el 10 de diciembre de 1982 en Montego Bay, Jamaica103 El artculo 308.1 de la Convencin establece que est entrar envigor doce meses despus de que se deposite el sexagsimo instrumentode ratificacin. Doce aos despus de la adopcin del puesto del texto,el 16 de noviembre de 1994 entr en vigor. Cfr, JUSTE RUIZ, Jos, Laentrada en vigor del Convenio de las Naciones Unidas sobre elDerecho del Mar y los intereses espaoles , op. cit, pp. 167 yss.12ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas yopciones para el diseo de polticas pblicas ambientalesEl estudio, la proteccin y la preservacin del medio marino. Laconservacin de sus recursos vivos.Se impone a los Estados una serie de obligaciones, muchas deellas con base en el principioquien contamina paga, como:- Tomar todas las medidas necesarias para prevenir, reducir ycontrolar la contaminacin delmedio marino (artculo 194).- Deber de no transferir daos o peligros y de no transformar untipo de contaminacin en otro(artculo 195).- Obligacin de tomar las medidas necesarias para prevenir,reducir y controlar lacontaminacin del medio marino causada por la utilizacin detecnologa bajo su jurisdiccino control o la introduccin intencional o accidental en un sectordeterminado del mediomarino de especies extraas o nuevas que puedan causar en lcambios considerables yperjudiciales (artculo 196).- Obligacin de llevar a cabo la administracin y conservacin delos recursos marinos vivoslocalizados en las Zonas Econmicas Exclusivas (artculos 61 a68)y el Alta Mar (artculos116 a 120).- La adopcin de reglas sobre la vigilancia de los riesgos decontaminacin o de sus efectos, ysobre la evaluacin de los efectos potenciales de las actividades(artculos 204 a 206).- La adopcin de reglas internacionales y legislacin nacionalpara prevenir, reducir ycontrolar la contaminacin del medio marino (artculos 207 a212).El Convenio sobre cooperacin, preparacin y lucha contra lacontaminacin marina porhidrocarburos de 1990 hace una referencia directa al principioquien contamina paga en suprembulo, afirmando que se trata de un principio general dederecho ambientalinternacional109.3. Las ayudas pblicasEl concepto de ayuda estatal es muy amplio, se refiere: «a laintervencin de los poderes pblicosen el capital de las empresas, de cualquier forma que sea27. Esdecir, se refiere a todas las ayudas109 Internacional Convention on Oil Pullution Preparednes,Response and Cooperation, Londres, 30 de noviembre de 1990. Textoen SCOVAZZI, Treves, T, World Treaties for the Protection of theEnvironment, Milano (Instituto per lAmbiente), 1992, pg. 132, cit.en , JUSTE RUIZ, Jos, Derecho Internacional del Medio Ambiente,op.cit, p. 81. 27 Blgica vs. Comisin, asunto C-142/87.13ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
Tania Garca Lpezfinancieras por medio de recursos pblicos, incluyndose lasayudas concedidas por entidadesregionales y locales cualquiera que sea su estatuto ydenominacin»28.En la Unin Europea se considera que las ayudas estatalesconcedidas a las empresas puedenresultar contrarias al artculo 92 del Tratado CEE, al falsear lacompetencia y afectar a losintercambios entre Estados miembros, especialmente en lossectores industriales y agrarios mscontaminantes, comprometiendo tambin la consecucin del mercadointerior.Por ello, el artculo 87.1 del tratado constitutivo de laComunidad Europea afirma el principiogeneral de su incompatibilidad con el Mercado Comn29.En ocasiones, sin embargo, las ayudas estatales pueden revelarseindispensables y, por ello, elmismo artculo 87, en su segundo prrafo, establece un catlogo desupuestos considerados comoexcepciones.Como resultado de esto, la Comisin adopt unas directrices aprincipios de los setenta sobre lasayudas estatales para el medio ambiente30, que se aplican a lasayudas concedidas en todos lossectores con excepcin de aquellos regidos por normascomunitarias especficas en materia deayudas estatales31.Estas directrices contemplaban:ayudas a las inversiones; actividades en materia de informacin,formacin y asesoramiento; ayudas para funcionamiento de lasempresas; ayudas a los consumidores finales, y ayudas a proyectosde inters comn europeo.En 1993, la Comisin revis el marco de 1974 para las ayudaspblicas con el fin de ampliar lasoportunidades de ayudar temporalmente a las empresas enproyectos y objetivos ecolgicos. Seaprobaron, as, las «Directrices comunitarias sobre ayudasestatales en favor del medioambiente», que servan de base para juzgar las ayudas pblicasdestinadas a proyectosmedioambientales. El objetivo de las directrices era doble:garantizar por un lado que las ayudas28 Garca Ureta, Agustn, Marco Jurdico del procedimiento deimpacto ambiental: El contexto comunitario y estatal, ColeccinTesis Doctorales, Instituto Vasco de Administracin Pblica, Bilbao,1994, p. 64. 29 Macera, Bernard-Frank y Fernndez Garca, Yolanda, Elnuevo rgimen jurdico-comunitario de las ayudas estatales a favordel medio ambiente, en, Noticias de la Unin Europea, nm. 219,abril, 2003, CISS, Valencia, p. 75. 30 Comunicacin de la Comisin alos Estados miembros de noviembre de 1974, modificada en 1980,1986y 1994, DOCE C 72/3. 31 Acero, construccin naval, transportes,sector del automvil, fibras sintticas, agricultura, pesca, carbn ymtodos de produccin agraria compatibles con la proteccin del medioambiente. En este ltimo caso, no se aplicarn las Directivas almbito cubierto por el Reglamento (CEE) n 2078/92 del Consejo, de 30de junio de 1993.14ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas yopciones para el diseo de polticas pblicas ambientalespblicas autorizadas con fines medioambientales cumpliesen elprincipio de que quien contaminapaga y, por otro lado, que fuesen coherentes con el mercadointerior y con las polticas decompetencia de la UE. Las directrices distinguan entre lassiguientes formas de ayuda:subvenciones, prstamos subvencionados, avales, desgravacionesfiscales, reduccin de impuestos y subsidios,y servan de gua a los Estados miembros a la hora de solicitar laautorizacin de la ComisinEuropea para ayudas pblicas.En el ao 2001, la Comisin aprob unas nuevas directrices sobreayudas estatales en favor delmedio ambiente32.Se incluyen, en el mbito de aplicacin de las directrices, lasmedidas a favor del ahorroenergtico, mientras que el diseo y la fabricacin de mquinas omedios de transporte quenecesiten menos recursos naturales para funcionar seexcluyen.El mbito de aplicacin de las Directrices, de acuerdo al puntonmero 7 de las mismas, seextiende a todas las ayudas destinadas a la proteccin del medioambiente en todos los sectoresregulados por el tratado CE, incluidos los sujetos a normascomunitarias especficas en materiade ayudas estatales33, con excepcin del mbito regulado por lasDirectrices comunitarias sobreayudas estatales al sector agrario.La poltica de control de las ayudas estatales a favor del medioambiente de la Comisin tieneque responder, de acuerdo a estas directrices, a una dobleexigencia, a saber:1. Por una parte, garantizar el funcionamiento competitivo delos mercados, promoviendo ala vez la realizacin del mercado interior y una mayorcompetitividad de las empresas.2. Por otro, garantizar la integracin de las exigencias deproteccin del medio ambiente enla definicin y ejecucin de la poltica de competencia,especialmente para fomentar eldesarrollo sostenible.Las directrices de 2001 no admiten, ya, las ayudas a lasinversiones cuyo objeto sea simplementela adecuacin a normas tcnicas comunitarias nuevas o vigentes,excepto en el caso de las32 DO nC 037 de 03/02/2001. 33 Transformacin del acero,construccin naval, sector del automvil, fibras sintticas,transporte y pesca.15ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
Tania Garca Lpezpequeas y medianas empresas(PYME), limitadas a un perodo de tresaos, contado a partir dela adopcin de dichas normas.Tambin se justifican las ayudas si sirven de incentivo parasuperar el nivel de proteccinexigido por la normativa comunitaria.Las inversiones para el ahorro energtico tambin podrnbeneficiarse de ayudas, as como lasinversiones para la produccin combinada de electricidad y calory las inversiones a favor deenergas renovables.Las empresas situadas en regiones asistidas se podrn beneficiarde ayudas, siempre y cuandocumplan determinadas condiciones.Asimismo, podrn ser objeto de ayudas las inversiones realizadaspor empresas que contribuyana subsanar los daos ambientales mediante el saneamiento deinstalaciones industrialescontaminadas cuando no sea posible identificar al responsable dela contaminacin.En cuanto al traslado de empresas, cuando stas se encuentreninstaladas en el medio urbano o enuna zona incluida en la red Natura 2000 y estn obligadas aabandonar su lugar de implantacinpara establecerse en una zona ms adecuada, tambin podrnbeneficiarse de ayudas, cumpliendocon los criterios establecidos en el punto 39 de lasdirectrices.Tambin se autorizaban las ayudas:1. Para servicios de asesoramiento a las PYME en materia demedio ambiente.2. Para el tratamiento de residuos, cuando se adopten normasnacionales ms estrictas quelas normas comunitarias aplicables o en caso de adopcin denormas nacionales enausencia de normas comunitarias, que entraen paralas empresas una prdida temporal de competitividad a escalainternacional.3. Cuando se adopten medidas fiscales que contribuyansignificativamente a la proteccindel medio ambiente y se cumplan determinados requisitos.4. Cuando los Estados fomenten la puesta a punto de procesos degeneracin de electricidada partir de energa tradicional, como por ejemplo el gas, siempreque se alcance unaeficacia energtica sensiblemente superior a la obtenida con losprocesos tradicionales.5. Cuando se trate de ayudas de funcionamiento a favor de lasenergas renovables.En 2008 se adoptan unas nuevas Directrices Comunitarias sobreayudas estatales a favor delmedio ambiente34 en las que se cambia el planteamientocomunitario para su autorizacin. Sereconoce en stas que en condiciones determinadas las ayudaspblicas pueden corregir fallos de34 Directrices Comunitarios sobre Ayudas Estatales en favor delmedio ambiente, 2008, op. cit.16ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas yopciones para el diseo de polticas pblicas ambientalesmercado, mejorando as el funcionamientos de los mercados eincrementando la competitividad,adems de que pueden contribuir a la promocin del desarrollosustentable, independientementede que corrijan o no dichos fallos.Tambin se seala que en algunos casos, en ausencia de intervencinpblica, las empresaspueden evitar tener que asumir todos los costes del daoambiental derivado de sus actividades.Las ayudas estatales a favor del medio ambiente se plantean, as,como forma de alcanzar nivelesde proteccin ambiental ms elevados de los que se conseguiran sinstas. Es decir, se parte dela base que las regulaciones ambientales no siempre evitan lasexternalidades (falloreglamentario), por lo que las ayudas pblicas podran serutilizadas para conseguir superar lasexigencias dispuestas en las normas comunitarias.De acuerdo a las Directrices y al Plan de Accin de AyudasEstatales35, las ayudas pblicasdebern ser evaluadas para saber si se pueden considerar o nocompatibles con el mercado comn. Dicha evaluacin se denominaprueba de sopesamiento yconsta de tres fases, las dos primeras se centran en los efectospositivos de las ayudas, mientrasque la tercera aborda los efectos negativos y el balance de unosy otros36.Las tres preguntas que se plantean para llevar a cabo la pruebade sopesamiento son lassiguientes:1. Tiene la medida de ayuda un objetivo de inters comn biendefinido? (crecimiento,empleo, cohesin, medio ambiente o seguridad energtica).2. estn las ayudas concebidas de manera que permitan alcanzar elobjetivo de interscomn, esto es, se orienta la ayuda propuesta a resolver el fallode mercado37o a otroobjetivo?3. Son limitados la distorsin de la competencia y los efectos enel comercio, de modo queel balance global es positivo?38.Los tipos de ayudas que contemplan las Directrices son lassiguientes:- Incentivos individuales positivos para reducir la contaminaciny otros efectos negativossobre el medio ambiente.- Incentivos positivos para introducir reglamentacin ambientalnacional ms estricta que lasnormas comunitarias.Las ayudas pblicas deben, entonces:35 COM (2005) 436 final de 21 de septiembre de 2005. 36Directrices Comunitarias sobre Ayudas Estatales en favor del MedioAmbiente, 2008, op. cit., p. 3. 37 La existencia de fallos demercado u objetivos polticos no justifica automticamente lautilizacin de ayudas pblicas. 38 Directrices Comunitarias sobreAyudas Estatales en favor del Medio Ambiente, 2008, op. cit., p.6.17ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
Tania Garca Lpez- Tener un efecto incentivador, es decir la ayuda estatal afavor del medio ambiente debe darlugar a que el beneficiario cambie su comportamiento de modo queel nivel de proteccinambiental sea superior que si no le hubiera concedido laayuda39.- Ser proporcionales. Se considera que una ayuda es proporcionalsi no se podra haber logradoel mismo resultado con una ayuda menor.- Conllevar efectos negativos limitados. Se considera que cuandola ayuda est bien enfocaday compensa solamente los costes adicionales relacionados con unnivel superior deproteccin, el riesgo de que la ayuda distorsione la competenciaes limitado.Adems de la prueba de sopesamiento que se deber llevar a caboantes de autorizar ningn tipode ayuda, las directrices, a priori, consideran que es posibleautorizar las siguientes:- Ayudas a las empresas que superen las normas comunitarias oque incrementen el nivel deproteccin ambiental en ausencia de normas comunitarias.- Ayudas para la adquisicin de nuevos vehculos de transporte quesobrepasen las normascomunitarias o que incrementen el nivel de proteccin ambientalen ausencia de normascomunitarias.- Ayudas para la adaptacin anticipada a futuras normascomunitarias– Ayudas para los estudios ambientales.- Ayudas para el ahorro de energa.- Ayudas para fuentes de energa renovables- Ayudas para la cogeneracin y para la calefaccin urbana.- Ayudas para la gestin de residuos.- Ayudas para la recuperacin de solares contaminados.- Ayudas para la relocalizacin de empresas.- Ayudas en el marco de regfmenes de permisos negociables.- Ayudas en forma de reducciones o exenciones de impuestos.Hay autores40 que han llegado a afirmar:»La realidad es que lasayudas estatales o comunitariasen materia ambiental se han incrementado desde la inclusin delprincipio quien contamina pagaen el tratado».En resumen, desde el momento en que se plantea por parte de laOCDE el principio quiencontamina paga y ms tarde por la Unin Europea, se consideraincompatible con las ayudas39 Ibdem, p. 7. 40 Dez Velayos, Mara Rosa, «Reforma FiscalAmbiental», en, Temas de Legislacin, Gestin y Derecho Ambiental,op. cit., p.90.18ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
La internalizacin de las externalidades ambientales: tcnicas yopciones para el diseo de polticas pblicas ambientalesestatales pero en casos concretos se admiten excepciones41fundadas en diversos motivos, entreellos el de solidaridad.Las ayudas financieras hacen ms pesado el gasto pblico42, locual exige la existencia de otrosimpuestos para financiarlo. Una importante consideracin que vacontra la utilizacin de lasayudas financieras en la proteccin del entorno, es el riesgo deque se conviertan en una formade proteccin de sectores determinados. Puede ser muy vaga ladelimitacin entre ayudafinanciera justificada y no justificada. Este ha sido,precisamente, un argumento fuerte en laadopcin del principio quien contamina paga.Por supuesto, pueden existir circunstancias como las que hemossealado, en que estnjustificadas las ayudas financieras43, especialmente para cubrirlos gastos de inversin entecnologas limpias y de investigacin y desarrollo de medidas decontrol de la contaminacin,porque, sin ellas, quiz se arriesgaran otros objetivosambientales prioritarios.Pero, de forma general, las ayudas financieras presentan unaserie de problemas:Constituyen un medio menos eficaz para la proteccin del medioambiente que otrosinstrumentos basados en el principio quien contamina paga, comopor ejemplo losimpuestos.Falsean el funcionamiento normal de la libre y lealcompetencia.Las ayudas financieras pueden reducir el precio final de losproductos, de tal forma queestos no reflejen de forma correcta los costes para la sociedadque su produccinconlleva.Son contrarias al principio quien contamina paga44.Por ello, la poltica de la Comunidad de control de ayudas y lapoltica ambiental secomplementan para aplicar estrictamente el principio de quiencontamina paga, de tal maneraque el recurso a las ayudas estatales se considera una etapatransitoria, destinada a facilitar laintroduccin progresiva del principio que estudiamos.41 Cfr., Jimnez Hernndez, Jorge, El tributo como Instrumento deProteccin Ambiental, Ed. Comares, Granada, 1998, p. 81. 42 Vid.,Bayona de Perogordo, Juan Jos; Soler Roch, Mara Teresa, «GastoPblico y Medio Ambiente», en, Noticias de la Unin Europea, CISS, n122, op. cit., pp.25 y ss. 43 Vid., Fuentes Bodeln, Fernando,»Incentivos medioambientales de la CEE», en, Noticias de la UninEuropea, CISS, n 66, Valencia, 1990, p.82. 44 Vid., Herrera Molina,Pedro Manuel, «Desgravaciones tributarias y proteccin del medioambiente (anlisis a la luz de los principios constitucionales y delderecho europeo)», en, Ybar Sterling, Ana, (Editora), FiscalidadAmbiental, Cedecs Editorial, Barcelona, 1998, p.l54.19ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
Tania Garca LpezEn cuanto a las diferencias entre la utilizacin de ayudasfinancieras, como mecanismo deincentivacin para reducir la contaminacin y el uso deimpuestos45, cabe sealar las siguientes:1. La definicin de la referencia de clculo de las ayudasfinancieras.Dado que la subvencin equivalente debe pagarse sobre cada unidaddecontaminacin suprimida y no sobre cada unidad producida, esindispensable definirun nivel de referencia de vertidos con el que se compararn losvertidos constatados.2. El efecto sobre las entradas y salidas.Los impuestos y las ayudas financieras pueden suministrar elmismo incentivomarginal, pero producen efectos diferentes sobre el nivel debeneficios realizados porlos contaminadores.3. Gasto pblicoLas ayudas financieras hacen ms pesado el gasto pblico, exigen,por lo tanto, msimpuestos para financiarlo, como ya se ha mencionado.4. Proteccin encubierta.Las ayudas pblicas, como hemos mencionado al hablar de lanecesidad de aplicar el principioquien contamina paga, pueden constituirse en una forma deproteccin encubierta a determinadossectores.BIBLIOGRAFA OBRAS CONSULTADASAlonso Garca, Enrique, El Derecho Ambiental de la ComunidadEuropea, vol. 1, Ed. Civitas, Madrid, 1993.Desarrollo Sustentable. Hacia una poltica ambiental, UniversidadNacional Autnoma de Mxico, Mxico DF, 1993.Dez de Velasco, Manuel, Instituciones de Derecho InternacionalPblico, Ed. Tecnos, 10 edicin, Madrid , 1994.Economa del Medio Ambiente, Instituto de Estudios Fiscales, Ed.J.A. Gallego Gredilla, Madrid, 1974.Fernndez Flores, Jos Luis, Derecho Internacional Pblico.Introduccin y Libro Primero, Editoriales de Derecho Reunidas,Madrid, 1980.Garca Ureta, Agustn, Marco Jurdico del procedimiento de impactoambiental: El contexto comunitario y estatal, Coleccin TesisDoctorales, Instituto Vasco de Administracin Pblica, Bilbao,1994.Hernndez Berasaluce, Luis, Economa y Mercado del Medio Ambiente,Ed. Mundi-Prensa, Madrid, 1997.Jimnez Hernndez, Jorge, El tributo como Instrumento de ProteccinAmbiental, Ed. Comares, Granada, 1998.Juste Ruiz, Jos , Derecho Internacional Pblico?, EdicionesNomos, 4 edicin Valencia, 1994.45 Instrumentos basados en el principio quien contaminapaga.20ALETHEIA, CUADERNOSCRTICOS DEL DERECHO, 1-2011, ISSN 1887-0929
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