Etica o Corrupcion – [PDF Document]

  • Documento de Trabajo N 3tica o Corrupcin El dilema del nuevo milenioAutorRODOLFO ARLANDSerie TransparenciaMendoza, diciembre de 2002
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio21. ticaLa tica es la conviccin humana de que no todo vale por igualde que hay razones para preferir un tipo de actuacin a otrosFernando SavaterA partir de las constantes denuncias de corrupcin de nuestraLatinoamrica contempornea, la tica, disciplina que antes estabareservadaslo a la filosofa, se ha convertido en una demanda comn denuestrassociedades.Entindase bien que la demanda tica no slo se focaliza algobierno que,como representante de la mayora, es quien debe dar el ejemplosino tambin atoda la oposicin (que representa al resto de la sociedad). Hoyla clase polticaest sospechada de corrupta, no porque todos roben sino porquemuestran unaimagen de autores, cmplices, encubridores o, lo que es peor an,indiferentes.As la corrupcin navega sobre el inconsciente colectivo y, si elmodelodeseable estimula el xito econmico a cualquier costo, lacorrupcin seconvierte en un subproducto casi inevitable que refleja, enpalabras de SaltosGalarza (1999), la epidemia de fin de siglo.Definimos a la tica como el campo de la teora filosfica queaverigua losfundamentos racionales de las conductas y prcticas humanas ysociales.Cada grupo humano, en su idiosincrasia cultural e histricamodela esa ticaen costumbres, modos de actuar y maneras de ser. Que es lo quese conocecomo moral.La diferencia entre tica y moral resulta muy clara al leer aCortina (1995)cuando afirma que la tica, si bien incide tambin en lasdecisiones correctasde la conducta humana, lo hace a travs de cnones o fundamentosmorales,es decir, no seala lo que es bueno o malo hacer (moral) sinocundo lo es(tica). En realidad, la tica es un juicio que se exponesocialmente sobre lasconductas de los seres humanos que componen la sociedad. La ticatratasobre los principios del deber hacer, mientras que la moralmodela esa tica en
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio3costumbres, modos y maneras de hacer. Resumiendo, la moral es loque sepractica y la tica piensa cmo debe ser esa moral.Entre los paradigmas ms representativos de la tica, Boladeras(1996)ubica al utilitarismo (orientacin pragmtica), la ticaaristotlica (tica de lavida buena) y la moral universalista de Kant (tica delimperativo categrico)como los diferentes niveles que puede abordar la razn prctica.As, muestracmo la respuesta al interrogante qu debo hacer? establecido porelparadigma tico a seguir, sugiere la existencia de ms de unatica.La importancia de la tica en la actualidad radica en lo queDussel (2000)denomina el reto actual de la tica: detener el procesodestructivo de la vida.Este autor resalta la importancia de la tica afirmando que ellatiene que vercon la vida y la muerte de la humanidad en el sentido que, si noposeemos uncriterio tico, se va a hacer de la vida algo que tienda alsuicidio colectivo. As,el deber tico cambiar las cosas parte de una tica de vida.Como bien aclara Moreno Ocampo (1993) cuando en nuestrospaseshablamos de tica, en realidad nos estamos refiriendo a lacorrupcin, trminoque sintetiza el principal malestar poltico de la Amrica Latinade fin de siglo.Malestar poltico porque la exigencia de mayor eticidad estdirigida a la clasedirigente (polticos, empresarios, gremialistas, funcionarios) enel sentido deelite que conduce a los ciudadanos, le fija lmite, define reglasy controla suaplicacin.Reisman (1981) traza una distincin que resulta fundamentalparacomprender las diferencias que existen entre los sistemas ticos.Dice el autor:en cualquier proceso social el observador puede distinguir unsistema mticoque expresa claramente todas las reglas y prohibiciones y uncdigo prcticoque dice a los operadores cundo, cmo y por quin pueden hacerseciertascosas prohibidas por las reglas.Siguiendo este razonamiento vemos que existen dos sistemasnormativos: uno que se supone que se aplica y que las elitesalaban de la bocapara afuera (normas mticas) y otro muy distinto que es el que seaplica en larealidad (cdigo prctico). Los ciudadanos, funcionarios pblicos ono, queactan amparados por el cdigo prctico saben que estn violando lasnormas
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio4mticas y, por lo tanto, deben actuar discretamente. As, quienesactan deacuerdo a las normas mticas se encuadran dentro de la ticaprincipista (o dela intencin) mientras quienes orientan su conducta en funcin delos cdigosprcticos adoptan la tica utilitarista (o de la responsabilidad).La primeraensea que los actos son buenos o malos segn la intencin, ms allde losresultados y la nica cosa buena es la buena voluntad, mientrasla ticautilitarista, por su parte, dice que el resultado es lo msimportante sindetenerse en consideraciones valorativas. En palabras de SaltosGalarza(2000) en nuestras actuales sociedades la tica del deber entraen crisisfrente al advenimiento de la tica utilitarista para dar origenal posmoralismolight.Por ello es muy peligroso para la sociedad que, desde posicionesdepoder, se proponga transformar las normas mticas en reglasprcticas. Ascuando en Argentina, el sindicalista Luis Barrionuevo aconsej alosfuncionarios que dejaran de robar por dos aos y que l noconsolid unaposicin econmica trabajando, est proponiendo lo que Lipovetsky(1998)llama la tica indolora y light, basada en la culturaindividualista y el crepsculodel deber, logrando con ello que la tica se convierta en unauxiliar eficaz de loeconmico.La organizacin del sistema judicial de cada pas tiene muchavinculacincon la distancia entre los sistemas mticos y los cdigosprcticos. As en elmodelo anglosajn las reglas se crean de acuerdo con lascostumbres de lacomunidad y, cuando los ciudadanos juzgan las violaciones, seproduce unacercamiento muy estrecho entre normas mticas y reglas prcticas.En estemodelo no se promulga la ley que no puede ser cumplida. Encambio, ennuestro modelo judicial, de origen europeo continental, elestudio de la leyimplica el conocimiento de su historia, una interpretacingramatical, un anlisislgico, su armona con otras normas, pero cuando los jueces actanno setoma en cuenta la forma en que la sociedad utiliza esas reglas.Existe unimportante ingrediente cultural que debilita al Estado: lalejana de ley donde elestado comienza a debilitarse al no poder hacer efectivo lo queexige a travsde sus leyes.
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio5En Amrica Latina, la gran distancia existente entre el sistemamtico y loscdigos prcticos qued plasmada cuando, en 1523, Hernn Corts alzsobresu cabeza (como signo de sumisin a la Corona) la Real Cdula ysentenci:se acata pero no se cumple. As la organizacin basada en el podery el intersindividual antes que en las reglas y el bien pblico se extendi alo largo de lossiglos dando origen a la corrupcin como prctica polticahabitual.Para una civilizacin que deposita su confianza en elconocimiento de lasreglas, es profundamente aterrador darse cuenta que esas reglasno es msque letra muerta y que es necesario aprender un conjunto deprincipios yprcticas totalmente diferentes para obtener resultadosdeseables. Frente a uncaso de corrupcin nos exaltamos y exigimos el castigo previstopor las normasmticas, sin advertir que para reducir la distancia que existecon los cdigosprcticos hay que encontrar las razones y las claves de estosltimos o, llegadoel caso, quitar el carcter clandestino de los cdigos prcticos yaceptarlosabiertamente como parte del sistema mtico.Es muy importante que al funcionario pblico se lo investigue, yancastigue si corresponde, cuando tiene el poder. Antes del casoLockheed, enlos Estados Unidos se dio el caso Watergate, donde el presidenteen ejerciciose vio obligado a dejar el poder. Aqu encontramos una diferenciaconArgentina: aqu el gobierno que llega al poder indaga al que sefue. Tambineste hbito puede encontrar su antecedente en una figura delantiguo derechoespaol, el juicio de residencia: cuando un Virrey finalizaba sumandato se loinvestigaba y poda ser encarcelado. En Argentina la investigacinretroactivase convirti en consecuencia natural de la derrota poltica.Resulta imperativo que nuestras instituciones democrticasmejoren sufuncionamiento a travs del control y la participacin ciudadana.En tal sentido,es importante tomar como ejemplo la democracia de los EstadosUnidos en loscasos Watergate y Lockheed. Pero tambin es importante no perderde vistacmo se desarroll la historia del sistema poltico norteamericano:en sunacimiento independiente, los Estados Unidos eran un paseconmicamentesubdesarrollado en relacin con Inglaterra. Su prioridad, sinembargo, fueestablecer una Constitucin y cumplirla. Si bien esta no fue unadecisin
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio6eminentemente econmica, la seguridad institucional resultantegener el climadentro del cual se generara el desarrollo econmico. Estosejemplos sirven aLatinoamrica en tanto y en cuanto no se pierda de vista lasparticularidadeshistricas, sociales, polticas y econmicas de nuestros pases.Dejando delado la tentacin de traspolar automticamente experienciasforneas, espreferible intentar lo que Saltos Galarza (2000) denomina dilogode saberes yculturas.Cuando un pueblo jerarquiza al desarrollo econmico por sobreotrosintereses, acude a cualquier medio para lograrlo perdiendocredibilidad frente aaquellos otros pases que podran contribuir con su capital a sudesarrollo. Enuna sociedad donde todo el mundo se preocupa excesivamente porelbienestar econmico inmediato, nadie piensa en el conjunto ni enel largoplazo, de esta manera se obtiene como resultado lo que nadiedesea: elfracaso econmico de la sociedad como un todo.La reputacin de las instituciones republicanas depende no slo delaaplicacin objetiva de las leyes, sino de la conducta de losfuncionarios,agentes y empleados pblicos. Esta debe sustentarse en formapermanenteen los principios ticos y morales en los que se basa la vocacinde serviciopara salvaguardar y evitar contrariar el inters pblico cuyaproteccin,promocin y defensa les ha sido asignadas. No se trata de laproteccin enforma exclusiva del erario pblico sino, fundamentalmente, de lamentadaconfianza pblica, de la seriedad y rectitud en el ejercicio o larealizacin deacciones en el marco de los deberes y responsabilidades delestado. Debehacerse realidad el aforismo de Hegel: el Estado es la realidadde la ideamoral.No basta con que el funcionario pblico cumpla con la ley, esnecesarioque d cuenta a la sociedad de sus actos, an en el caso de queesta no loexija. Adems del concepto de legalidad, hoy se impone unneologismo:accountability, como nota esencial en el ejercicio de la funcinpublica. Laidea de imparcialidad en la gestin de los asuntos pblicosimplica, no slo laapoliticidad de las decisiones administrativas, sino tambin sesustenta en laidea del imperativo moral en sentido kantiano, como bien loexpresa Boladeros
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio7(1996). Como dijo Montesquieu: la democracia se convierte en elpeor de losregmenes si carece de lo que es probablemente su requisitobsico: la virtud.Resulta conveniente distinguir entre principios ticos en elejercicio de lafuncin pblica, de aquellas conductas que implican obligatoriedaddecumplimiento, en razn de que su inobservancia est penada porelordenamiento jurdico, por lo que estas conductas se encuentrantipificadas yasea como delitos o como faltas administrativas. En palabras delprcerargentino Mariano Moreno: no solamente se debe tratar de que loshombressean buenos, sino de evitar que sean malos. Pero hoy esnecesario ir ms all:el funcionario pblico es un agente moral, en virtud de queejerce una actividadde manera permanente y habitual adscrita a rganos cuya finalidadessatisfacer las necesidades pblicas. Este desempeo implicaaspectosvocacionales, dominio de tcnicas, desarrollo de conocimientos yformacin deactitudes, todas en funcin del servicio pblico definido por elbien comn.El gobernante es responsable cuando da fundamentos de sus actosymuestra por qu son deseables. Esto es la reflexin tica y no sloel pensartcnico o burocrtico. Razonar en el plano de los valoressignifica utilizarpremisas y no slo hechos. El anlisis de la eficacia de laspolticas no alcanza,porque tambin se deben satisfacer criterios de valor. Segn Hume,estedelicado trnsito del ser al deber ser y viceversa, no es unadeduccin lgica oformal, sino una toma de posicin. El deber ser tiene que ver conlasconvicciones, la conciencia y el compromiso social de losgobernantes.La preocupacin contempornea por la cuestin tica no debeconsiderarse como meramente filosfica. El vaco tico en losgobiernos o ensus funcionarios se refleja en sus decisiones, en las polticaspblicas. Ocurrecuando ellos eligen pensando en los beneficios de los grupos deinters, no enla poblacin. La falta de tica no es una cuestin declarativa,sino que semanifiesta por una desviacin de recursos pblicos que es injustay aumenta ladesigualdad en la sociedad civil. Siguiendo las enseanzas de MaxWeber: eldilema consiste en que no hay tica en el mundo que puedasustraerse alhecho que, para lograr fines buenos, deba recurrirse a mediosmoralmentedudosos.
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio82. CorrupcinQuin tiene mayor culpa:el que peca por la paga o el que paga por pecar?Sor Juana Ins de la CruzUna de las ms completas definiciones de corrupcin, es la queproponeSaltos Galarza (1999) que la presenta como un sistema decomportamiento deuna red en la que participan un agente (individual o social) coninteresesparticulares y con poder de influencia para garantizarcondiciones deimpunidad, a fin de lograr que un grupo investido de capacidadde decisin defuncionarios pblicos o de personas particulares, realicen actosilegtimos queviolan los valores ticos de honradez, probidad y justicia y quepueden tambinser actos ilcitos que violan normas legales, para obtenerbeneficioseconmicos o de posicin poltica o social, en perjuicio del biencomn.Sin embargo, las encuestas internacionales ms importantescomoTransparency International, World Economic Forum, Gallup y KPMGutilizan eltrmino corrupcin como el uso del poder pblico para el beneficioprivado(por ejemplo: sobornos a funcionarios pblicos, retornos enlicitacionespblicas, malversacin de fondos pblicos) centrndose nicamente enlavisin econmico-administrativa del fenmeno. Visin esta que seolvida que lacorrupcin es ante todo un problema tico y moral: violar valorespositivos, enpalabras de Saltos Galarza (1999).Para entender la corrupcin y sus consecuencias, as como paradisearpolticas de combate y prevencin, Lpez Presa (1998) afirma que nobastaindagar los casos individuales que se presentan aqu y all, y elcarcter ms omenos permisible de una u otra prctica, sino que se requiereademsexaminarla desde el punto de vista de la sociedad como un todo,tratando deidentificar los elementos que influyen en su aparicin y sudesarrollo y, a la vez,precisar desde esta perspectiva sus efectos netos: a quinesbeneficia y aquines perjudica y sus costos implcitos.
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio9Nuestros ciudadanos denotan un malestar que se refleja en sealesdeagotamiento de conductas histricamente complacientes hacia lacorrupcin delas elites dirigentes. La percepcin de la corrupcin por parte dela sociedad havenido creciendo en los ltimos tres aos y se la identifica conla impunidad, lafalta de justicia, y la traicin al mandato popular. De acuerdoal NationalDemocratic Institute (1996) la prdida de sentido de la polticacomoinstrumento de cambio, la independencia creciente de la sociedadfrente alestado percibido como ineficiente, prescindente y corrupto,convierte a laprensa en elegida por la gente para cubrir los espacios vacosque dejan lasinstituciones, en especial los partidos polticos. As al viejoadagio popular deroban pero hacen se lo dej de lado por el nuevo: si no hacen,por lo menosque no roben.Existe una creciente propagacin de la corrupcin en el interiorde laadministracin pblica que, como lo atestiguan numerosos ejemplos,no puedeser combatida nicamente con mecanismos de control suplementario.EnAmrica Latina aparece una creciente difusin de la corrupcin enel sistemapoltico, a menudo alimentada por un crecimiento clientelista delaadministracin pblica, una creciente densidad regulativa y unavanzado gradode politizacin. En tal sentido, el resultado de la corrupcin esla destruccin dela confianza en los funcionarios pblicos, sobre todo cuandomezclan lasfunciones pblicas con las privadas produciendo una grave lesinde losdeberes y las responsabilidades como agentes pblicos.En muchos pases, los empleados pblicos se sienten comprometidosconlos intereses particulares de quienes los han nombrado. Estonecesariamentelleva a un abuso de poder que se contradice con la vocacindemocrtica y, enparticular, con el principio de igualdad ante la ley. De ah laimportancia quereviste el status de empleado pblico, si se desea que sudesempeo seaindependiente de las coyunturas polticas cambiantes, arraigndoloal ejerciciode su cargo, fundamentado en sus conocimientos tcnicos yaptitudes, deforma tal que su accionar posea la necesaria neutralidad antelos diversosintereses polticos y econmicos, y se oriente por los principioselementales detica que deben observar quienes actan en la administracinpblica.
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio10Democracia y el libre mercado son condiciones necesarias (msnosuficientes) para luchar contra la corrupcin. En las sociedadesdemocrticas ylibremercadistas modernas no alcanza slo con definir lasconductas de losfuncionarios pblicos. Es necesario crear una legislacin y velarpor elcumplimiento de las normas que rigen los conflictos deintereses, elenriquecimiento econmico y los sobornos. De no ser as, se correel riesgo desocavar las bases de las instituciones, vulnerables frente a labsqueda de losbeneficios personales. Un pas que avanza slo hacia laliberalizacin de sueconoma, sin implementar una reforma paralela del estado correel riesgo decrear graves presiones sobre los funcionarios para participar enla nuevariqueza del sector privado.En esta direccin los pases latinoamericanos desde principios delos 90han realizado una gran cantidad de reformas, pero an as no hasidosuficiente. La corrupcin se previene con un adecuado ejerciciodel principio desubsidiariedad estatal, que delegue poder en la sociedad civil atravs deinteligentes y equitativas polticas de descentralizacin. Elcontrol pblicoestatal ser siempre insuficiente si paralelamente no resultaacompaado delcontrol social. Cuanto ms cercano se encuentre el actoadministrativo delvecino, menos secreto, discresionalidad y falta de transparenciasern posiblesen el ejercicio de la funcin pblica.Los argentinos hemos tomado conciencia que la corrupcin impregntodoel cuerpo social y se ha institucionalizado en l. Es ms, seenraiz en nuestracultura y muchas de sus prcticas ni siquiera son tipificadascomo delitos, msbien consideradas como parte de nuestro ser nacional que permitetransgrediren mayor o menor medida las disposiciones legales o asumiractitudes enbeneficio propio, pero en perjuicio (mediato o inmediato,directo o indirecto,mayor o menor) de otros, o de todos.Los escndalos de corrupcin son una seal de que un pas reconoceladiferencia entre lo pblico y lo privado. Algo que caracteriza alas sociedadesdemocrticas modernas es la separacin formal entre el Estado y laSociedad.La preocupacin de los ciudadanos por los sobornos que recibenlosfuncionarios pblicos muestran que los ciudadanos y lasautoridades de
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio11gobierno reconocen la existencia de normas que regulan lasprcticas leales yla administracin competente, y que stas pueden ser violadas.Tal como afirma Oppenheimer (2001) el cncer de la corrupcin esttanavanzado en las democracias emergentes de Amrica Latina, quedifcilmentepodr ser extirpado o al menos detenido- sin medidas drsticas deayuda porparte de Estados Unidos y Europa porque la corrupcin no esnicamente unproblema de distribucin de recursos ilegalmente obtenidos. Sudinmicatambin tiene consecuencias que inciden en la eficiencia delEstado y en lacompetitividad de su economa. En un pas que desea competir,desarrollandoinstituciones democrticas y de mercado, frente a poderososrivales externosestos efectos distributivos y de eficiencia pueden tenerconsecuencias polticassi la corrupcin a gran escala socava la legitimidad delgobierno.Las relaciones de corrupcin a nivel internacional son cada vezmscomplejas en la medida en que se mezclan los intereses privadoslegtimos,como son los de las empresas privadas, con otros intereses menoshonorables:los intermediarios y los funcionarios pblicos que actan ennombre de loslegtimos intereses pblicos o bien como partes directamenteinteresadas en elintercambio delictivo. La multiplicacin del comercio puedecontribuir a laprosperidad mundial y al fuerte crecimiento de los pases endesarrollo. Peroesta evolucin econmica se ubica en un contexto poltico ycomercialdoblemente insatisfactorio:Por un lado, da origen a una verdadera guerra econmica en laquelos argumentos de venta no responden ms que a las reglas delmercado: intercambio de contratos a cambio de corrupcin(funcionarios) o fraude (ejecutivos);Por otra parte, este intercambio corrupto internacional sedesarrolla enun universo en el que el estado de derecho es ms unenunciadoque una realidad efectiva.La internacionalizacin del comercio va acompaada por el aumentodelos flujos monetarios y de los bancos en los que el secreto delas operaciones yel anonimato en las transacciones y los titulares de las cuentasconstituyen laregla de oro y la ventaja comparativa ms evidente. As, el nuevoordenamiento
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio12econmico internacional est imponiendo la necesidad de unnuevoordenamiento tico-jurdico. La economa de mercado, laprivatizacin de lasempresas pblicas, la eliminacin del proteccionismo y lasprcticasmonoplicas por parte del Estado, as como la disminucin de loscontrolesgubernamentales sobre la economa, configuran las lneas centralesde esteproceso. Existen pocas dudas acerca de que las prcticascorruptas sondisfuncionales para crear condiciones favorables al crecimientoeconmico,para atraer inversiones genuinas o para mejorar la calidad devida de lapoblacin.A diferencia de las empresas multinacionales en sus pases deorigen,que adoptaron Cdigos de Etica por estar sometidas a unacreciente presinpara que su conducta en los negocios se rija segn estas normas,la mayorade las filiales latinoamericanas de esas empresas no contemplanel respeto alas reglas de conducta en sus negocios. Es ms, muchas de ellas(si lostuvieran) estaran dispuestas a violarlos (en el afn de obtenermayoresbeneficios para sus accionistas. Tal fue el caso de IBMArgentina en sucontrato multimillonario celebrado en 1995 con el Banco de laNacin conocidocomo Proyecto Centenario.El ndice de percepcin de la corrupcin que elaboraTransparenciaInternacional muestra que la corrupcin no se percibe como unaplagaconfinada a los pases en desarrollo. Muchos de los pasesemergentes tienenpuntajes muy bajos y un nmero de pases industrializados lderestienenndices que enfatizan la seriedad del problema que debenenfrentar. Losgobiernos de los pases centrales tienen la doble responsabilidadde poner sucasa en orden y actuar para prevenir que sus corporacionespaguen sobornosalrededor del mundo. Esto qued evidenciado con la firma delTratado quecondena las Prcticas Corruptas en el Extranjero (sobornotransnacional)firmado el 27 de diciembre de 1997 por los 29 pases miembros delaOrganizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico(OCDE).Sin embargo, no es suficiente un ndice de percepcin del problemade lacorrupcin. Sera conveniente tambin establecer un ndice de lalucha contrala corrupcin, valorar los resultados en esta causa; pues amenudo hay un
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio13manejo poltico de los resultados, como lcidamente propone SaltosGalarza(1999).Los pases que estn ms cerca de los mercados mundiales sesitanbajo una presin competitiva ms intensa que los que estn msdistantes, demodo tal que las oportunidades para la corrupcin son menores enlos pasescentrales. As qued demostrado en un estudio economtricoelaborado por DiTella (1994) que, mediante el uso de ndices de corrupcin de los80 y 90, sepregunt como la competitividad de la economa afecta la posicinde un pasdentro de este ndice de corrupcin. A pesar de carecer de unindicador directoy confiable de competitividad, utiliz diversos sustitutos yencontr resultadoscoincidentes con la premisa que los pases ms competitivosdeberan sermenos corruptos. Entre sus medidas de competitividad figuranciertos factoresbajo el control del estado, como las leyes antimonopolio(recientementesancionada en nuestro pas) mientras que otros, como la distanciade losmercados mundiales, no estn sometidos al control estatal.El modelo econmico imperante en Latinoamrica se ha traducido enuncrecimiento constante de la concentracin financiera y laexclusin social, haproducido un debilitamiento progresivo y sistemtico de laparticipacin y elcontrol ciudadano. As ha quedado demostrado en el estudio delBancoMundial (1997) que presenta evidencias concretas sobre elimpacto negativode la corrupcin en la competitividad internacional. Una encuestaa 3.600empresas de 69 pases revel que, para la mayora de ellas, elproblema no esslo el soborno que debe pagarse, sino tambin el temor y laincertidumbre detener que volver a pagar varias veces, a los mismos o a otrosfuncionarios. Lacorrupcin tiene costos indeterminados y es un reflejo de laarbitrariedad de losfuncionarios pblicos.La corrupcin es, bsicamente, una transaccin clandestina. Salvoalldonde por ser ya sistemtica, disfruta de un status casi oficial,de un «acuerdono escrito pero conocido y aceptado por todos. Este carctersecreto secontrapone con los intentos de medirla que se han llevado a caboaqu y all,ya sea por los laberintos de las persecuciones y de las condenaspenales, yasea a travs de la prensa.
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio14La extensin de la corrupcin constituye un aspecto sobre el queno hayacuerdo. La discusin sobre este punto es prcticamente insolublehabidacuenta de la naturaleza misma del fenmeno. La extensin real oimaginaria dela corrupcin es tanto una cuestin de percepcin y de sensibilidadcomo demedida objetiva del fenmeno. Ante esta falta de seguridad, ladiscusinprcticamente no tiene salida: los optimistas insisten en elcarcter coyunturaldel fenmeno, sacando a relucir el gusto de los periodistas porelsensacionalismo y el exceso de celo de los jueces, a los que sesuele tachar deradicales, sectarios y hasta de frustrados. Por el contrario,los pesimistas sedeclaran convencidos de que los hechos que salen a la luz no sonsino la partevisible del iceberg. Sobre todo insisten en el hecho de quenumerosos «affaires»slo se han descubierto por azar o por circunstanciasimprevistas. Lacorrupcin que se conoce y se divulga no es ms que una nfimaparte de larealidad.Los mismos desacuerdos sobre la medicin de la corrupcinaparecencuando se intenta una comparacin internacional, o incluso unacomparacinde actitudes dentro de una misma Sociedad, pero entre grupossocialesdiferentes. La sensibilidad de la opinin pblica con respecto ala corrupcinvara considerablemente de un pas o de una cultura a otra. No sloentreEuropa y EEUU, entre frica y Asia, sino dentro de conjuntosrelativamentehomogneos como Europa occidental (sobre todo, entre pases deculturalatina y catlica, y pases nrdicos y protestantes).Variaciones de la misma amplitud se dan dentro de los sistemaspolticosentre la opinin mayoritaria y las minoras sociales. Mientras questas ltimasgeneralmente tienden a minimizar la extensin de la corrupcin(con frecuenciadespus de haberla ignorado o negado), las opiniones pblicastienen unamarcada propensin durante estos ltimos aos a exaltar suextensin. Lossondeos en Italia, Francia o Japn principalmente (pero nosolamente),atestiguan que la gran mayora de las personas entrevistadas (aveces ms de80%) estn convencidas de que todos los polticos son corruptos.Porsupuesto, cualquiera que sea la realidad de la corrupcin, no haynada quepermita sostener seriamente semejante creencia.
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio15Si el partido poltico, el generador de democracia porexcelencia, seconvierte en un organismo sospechado de ilegalidad que extraesus recursos(sobre todo cuando es partido de gobierno) valindose de unaposicinhegemnica que le permite actuar como un profesional de laextorsin y queobtiene cantidades enormes de dinero para alimentar su accinpoltica pormedios ilegales, producir un extraordinario efecto multiplicadorde ilegalidad.Cuando la financiacin ilegal es la primordial fuente de recursosde un partidopoltico, el verdadero poder est en los centros de captacin deestos fondos,en los espacios donde se practica de modo regular la actividadcorrupta.En Argentina, como afirma Gallup (1998), no slo no se haerradicado lacorrupcin, sino que nuevas y ms sofisticadas formas son lostemascotidianos de la realidad a los que los ciudadanos acceden atravs de losmedios de comunicacin. Esto ha derivado en la percepcin de quecorrupcines igual a dirigencia poltica.La informacin puede ser una variable terica clave paracomprendercundo y por qu se produce la corrupcin. Dicho de otra manera, lacorrupcinlucra sobre la ignorancia y la incertidumbre popular. En talescondiciones, elproblema del mandante (ciudadano) y el mandatario (funcionario)se exacerba.La corrupcin es menos frecuente cuando existe amplia informacinrespectode qu estn haciendo los funcionarios. En palabras de Klitgaard(1990), lafalta de informacin (abundante ignorancia popular) es lo quecaracteriza amuchos pases en desarrollo.Los ciudadanos tienen el derecho a conocer sobre todos los actosdegobierno de un modo transparente. La posibilidad de acceder a lainformacinque posee el Estado es fundamental para que los ciudadanos einstitucionespuedan contar con los insumos necesarios para decidir qu tipo deactividadesdesarrollar, opinar y ofrecer planteamientos respecto de lasnormas ydecisiones que el Estado pretende implementar y controlar lagestin de lasautoridades y funcionarios pblicos.Las encuestas y los sondeos de opinin que se han desarrolladoenArgentina, en especial desde mediados de los 90 hasta la fecha,ubican a losperiodistas y a los medios de comunicacin en los primerosniveles de
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio16credibilidad, mientras que la imagen de la dirigencia poltica sedeteriora ms yms. Es importante destacar que la sola sancin de leyes no puedeser la nicarespuesta frente a la corrupcin. Ya que en la prctica puedehaber unacontradiccin entre la actitud del ciudadano y la ley, de modotal que la opininpuede definir un acto de corrupcin de una manera distinta altexto legal. Comobien sostiene Eigen (1995) si esto sucede, si la opinin pblica ylas normaslegales no guardan conformidad entre s, es probable que losfuncionariosacten de conformidad con la opinin pblica y violen la ley. Peoran, esprobable que no exista cooperacin por parte del pblico parainformar sobresupuestos negociados y colaborar en su investigacin.La corrupcin no es slo un problema de distribucin derecursosilegalmente obtenidos. Su dinmica, adems de tener consecuenciasen laeficiencia del Estado y en la competitividad de su economa,mata. En un pasque compite desarrollando instituciones democrticas y de mercadofrente apoderosos rivales externos, estos efectos distributivos y deeficiencia tienenconsecuencias polticas si la corrupcin a gran escala socava lalegitimidad delgobierno. La frase la corrupcin es hija natural de la relacinadltera entre elpoder poltico y el poder econmico queda al desnudo frente a larealidad socialargentina reflejada por el INDEC (2000), segn el cual el 10% dela poblacinms rica se lleva el 36% del ingreso nacional y el 40% ms pobreslo accedeal 15% de esa riqueza. En la ltima dcada, el 20% ms pobre de lasociedadbaj su participacin en el ingreso (del 1,6% al 1,4%) mientrasque el 20% msrico la aument (del 34,6% al 39,1%).La sociedad ms informada es ms democrtica porque el poderestms distribuido. La restriccin de la cantidad de informacin quecircula en lasociedad favorece una mayor concentracin de poder pasible desernegociado. Ahora, cmo se mejora la informacin que llega a lasociedad?Cules son los canales que conectan a la sociedad con losfuncionarios y conlas personas relacionadas con ellos? Los medios de comunicacin,lainformacin oficial y la informacin emitida por los funcionariosy proveedoresdel estado. Las tres formas combinadas entre s producen un tipode
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio17informacin que retroalimenta la difusin del problema a cargo delos mediosde comunicacin.Como sostiene Minc (1996) en la falta de transparencia tienemucho quever la mediocridad de la informacin social. Una informacin queest a milleguas de la que prevalece en el mbito econmico. Los datosmacroeconmicos nos asaltan sin cesar. En cambio, el mbito socialsiguesiendo una incgnita: ni datos globales, ni conocimiento precisode los sectoresafectados, ni informacin exhaustiva sobre el conjunto delsistema.Para activar el poder de los ciudadanos, es necesaria una redquecomunique entre s a los receptores de la informacin. Sin ella,ese poderpermanece inactivo y genera (como en el dilema de losprisioneros) la peor delas soluciones grupales: la inaccin, que termina representndosecomo lanica opcin posible. Ese aislamiento de los millones dereceptores es lo queimpide la accin comn. Hay millones de lectores de la mismanoticia, perotodos estn aislados. As esta doble fragmentacin pudecontrarrestarse con elpoder asociativo que tienen los ciudadanos a travs de lasorganizaciones nogubernamentales y, por otro lado, son los mismos medios decomunicacinmasiva quienes pueden clarificar la informacin y acortar labrecha que existeentre los ciudadanos y sus representantes. Los medios deinformacin son elescenario donde cobran vida y se discuten los problemas queinteresan a lagente. Su obligacin est en aprovechar sus ventajas y suplir suscarencias enbeneficio del pblico. La funcin de los medios informativos en lalucha contrala corrupcin resulta esencial para el desarrollo yfortalecimiento del Estado deDerecho
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio183. ConclusinEl peor error que podemos cometer es no hacer nada,por pensar que es muy poco lo que podemos hacer.Edmund BurkeLa crisis de fin de siglo es una crisis poltica y econmica pero,porsobre todas las dems, es una crisis moral que se traduce en laprdida desentido de la poltica como instrumento de cambio social.Importantes sectoresde la poblacin que estn en situacin de franco deterioroeconmico, cuandoson consultados sobre qu es ms importante hoy: ocuparse de lacorrupcin obien ocuparse de los problemas econmicos, priorizan ocuparse deaqullaporque vincula la problemtica econmica a la solucin previa deltema de lacorrupcin.A pesar de que en Latinoamrica existe escepticismo sobre ladirigencia(poltica y econmica) y tambin sobre las posibilidades de cambiosocial, laspreferencias electorales indican una bsqueda de lderes queofrezcancredibilidad, sobre todo en temas relacionados con valoresmorales y ticos,con la justicia y con reglas de juego claras. Esto se traduce endemandasde justicia independiente y eficiente, honestidad ytransparencia en la gestin,mejoras en los contenidos y calidad de la educacin, y uncumplimientoefectivo del mandato popular con rendiciones de cuentasclaras.Resulta imperativo comprender que el tema de la corrupcinestvinculado con el dficit de valores morales, con el poder deldinero, con elcrimen organizado, con el narcotrfico, con la debilidad de losmecanismos decontrol, con la falta de rendicin de cuentas de losfuncionarios, con elpresupuesto del Estado, con el financiamiento de la polticapero, por sobretodo, est relacionado con la falta de compromiso ticociudadano.El ejercicio regular y sistemtico de la transparencia nopodrconsolidarse en un cambio cultural que, seguramente, noevolucionar lo
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio19suficientemente rpido y bien que se necesita si no se lo impulsay motoriza atravs de una serie de medidas que rompan con la inercia culturaly quepermitan alterar (en el sentido deseado) las relaciones causalesentre lasvariables organizacionales de inters. Tambin ser necesariotransformar lasactitudes de la ciudadana para permitir ejercer un controlresponsablesobre la administracin pblica y orientar sus demandas y accionesde mayoreticidad hacia el Estado.La corrupcin en Latinoamrica tiene un denominador comn queesel bajsimo nivel de compromiso ciudadano que caracteriza anuestrassociedades. La gran batalla que hay que ganar es contra la apatade nuestrosciudadanos. Como sostuvo Jorge Luis Borges al hablar delargentino tipo: adiferencia de los americanos del norte y de casi todos loseuropeos, elargentino no se identifica con el Estado, es un individuo no unciudadano. Elargentino percibe al Estado como algo impersonal, mientras que lsoloconcibe una relacin personal. Si se puede ganar esa batalla,seguramente seganarn todas las dems.El punto no pasa por los falsos dilemas: instituciones versusprensaindependiente; ni gobierno versus sociedad; ni estado versusmercado; nipoltica versus tica. Esta supuesta contradiccin que impidecombatirefectivamente a la corrupcin se resuelve con otros paradigmas:institucionesms prensa independiente; gobierno ms sociedad; estado msmercadoy poltica ms tica. Slo estas sumas positivas pueden terminar conel juegode suma cero (o juego de todos pierden) en el cual laLatinoamrica apareceprisionera.Si bien es necesario aumentar los controles ycontra-controlesinstitucionales, no se puede soslayar la necesidad de incentivarmecanismosde participacin de la comunidad. Porque no hay Congreso, niAuditoraGeneral, ni Fiscalas, ni Defensor del Pueblo que seansuficientes para estatarea, si al mismo tiempo no estn acompaados por una sociedadcivil quesea capaz de participar y comprometerse moralmente.En la actualidad, para controlar la corrupcin (o bien reducirlaa sumenor expresin) es necesaria la concurrencia simultnea de tresactores:
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio20las Empresas, el Estado y la Sociedad Civil unidos en un lugarcomn desdeel cual expresen su pensamiento sobre el tema, muestren susestrategias paracontrolarlos, y brinden informacin a los ciudadanos sobreacciones concretasdesarrolladas en tal sentido.
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio214. El AutorRodolfo Arland es Licenciado en Administracin Pblica y enCienciasPolticas. Egresado con Honores de la Facultad de CienciasPolticas ySociales de la Universidad Nacional de Cuyo, donde tambin obtuvolos ttulosde Tcnico en Administracin Pblica y ProcuradorAdministrativo.Se ha Postgraduado en Control y Gestin de Polticas Pblicas enlaFacultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO),Mxico.Fue Becario del Gobierno de los Estados Unidos en el RegionalProjectGrassroots Democracy.Autor de numerosos trabajos acadmicos y conferencista en temasdetica pblica, anticorrupcin, seguridad pblica y controlciudadano.En su paso por la funcin pblica, ocup los siguientes cargos:Jefe deMutualidades de Mendoza; Asesor de la Cmara de Diputados de laNacin;Asesor de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Presidenciade la Nacin;Contralor General del Departamento General de Irrigacin deMendoza yAsesor de Gabinete del Ministerio de Justicia y Seguridad de laprovincia deMendoza.En su labor como consultor independiente ha trabajado para elBancoInteramericano de Desarrollo, la Secretara General del Estado deNuevo Len,Mxico; la Corporacin Autnoma Regional de Cundinamarca, Colombia;laUniversidad de Monterrey, Mxico; el Consejo Federal deInversiones,Argentina y la Asociacin Probidad, El Salvador.Es miembro de Anticorrupcin Sin Fronteras; la Red InternacionaldeCombate a la Corrupcin y Rescate de la tica Pblica y PeriodistasFrente ala Corrupcin.En su actividad pro bono, fue co-fundador de la FundacinLibertador ypresidente de la Fundacin Proyecto Mendoza. Actualmente espresidente dela Fundacin Estado y Sociedad (de la cual es co fundador)Director del reade Transparencia y Coordinador del rea Justicia y Seguridad.
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio225. BibliografaARGENTINA, Instituto Nacional de Estadsticas y Censos. EncuestaPermanente de Hogares. Buenos Aires, 1999. ARLAND, Rodolfo.Corrupcin versus Competitividad, Revista Probidad, cuarta edicin,El Salvador, 1999. ARLAND, Rodolfo. Qu es la Contralora General delDepartamento General de Irrigacin. Documento de Trabajo,Departamento General de Irrigacin, Mendoza, 1997. ARLAND, Rodolfo,Un ejemplo de tica republicana. Mmeo, Mendoza, 1998. BANCOINTERAMERICANO DE DESARROLLO, Modernizacin del Estado yFortalecimiento de la Sociedad Civil, Washington DC, 1998.BOLADERAS, Margarita. Comunicacin, tica y poltica. Habermas ysus crticos. Editorial Tecnos. Madrid, 1996. CORTINA, Adela. ticasin moral. Editorial Tecnos. Madrid, 1995. DI TELLA, Rafael y ADES,Alberto. Competition and Corruption. World Bank. First Draft, 1994.DUSSEL, Enrique. El reto actual de la tica. Detener el procesodestructivo de la vida. Editorial Ocano. Mxico DF. , 2000. GALLUP,Argentina. Encuesta de opinin. Buenos Aires, Septiembre 1996.KLITGAARD, Robert. Controlando la corrupcin. Una indagacin prcticapara el gran problema de fin de siglo. Editorial Sudamericana.Buenos Aires, 1994. LIPOVETSKY, Gilles. El crepsculo del deber. Latica indolora de los nuevos tiempos democrticos. EditorialAnagrama. Barcelona, 1998. LPEZ PRESA, Jos. Corrupcin y cambio.Fondo de Cultura Econmica. Mxico DF., 1998. NATIONAL DEMOCRATICINSTITUTE for International Affairs. Actitudes hacia los partidospolticos en Amrica Latina: informe sobre focus groups. WashingtonD.C., 1996. MINC, Alain. La borrachera democrtica. Editorial Temasde Hoy. Buenos Aires, 1996.
  • Fundacin Estado y Sociedadtica o Corrupcin. El dilema del nuevo milenio23MORENO OCAMPO, Luis. En defensa propia. Cmo salir de lacorrupcin. Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 1993. NATIONALDEMOCRATIC INSTITUTE for International Affairs. Actitudes hacia lospartidos polticos en Amrica Latina: informe sobre focus groups.Washington D.C., 1996. OPPENHEIMER, Andrs. Ojos vendados. EstadosUnidos y el negocio de la corrupcin en Amrica Latina. EditorialSudamericana. Buenos Aires, 2001. RMER, Graciela y asociados,Argentina. Encuesta sobre el principal problema del pas, BuenosAires, 1998. WEYRAUCH, Vanesa, Corrupcin: el fin de la poltica? enNo Robars, Gustavo Beliz compilador, Editorial de Belgrano, BuenosAires, 1997. WORLD BANK. World development report. Washington D.C.,1999.
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